آزمون بزرگ شهر؛ از پناهگاه تا فرماندهی واحد شهری

به گزارش پایگاه خبری پایداری ملی، براساس «سند راهبردی پدافند غیرعامل شهری» مصوب کمیته دائمی پدافند غیرعامل کشور، شهرداری‌ها، به‌ویژه در کلان‌شهر‌هایی مانند تهران، وظایفی بسیار گسترده بر عهده دارند. وظایفی که نه تنها شامل امدادرسانی و بازسازی پس از بحران، بلکه در درجه نخست متوجه مصون‌سازی زیرساخت‌ها، کاهش آسیب‌پذیری شهری، ایمن‌سازی مراکز پرخطر، تأمین پناهگاه‌ها و تاب‌آور کردن کل سیستم شهری در برابر تهدیدات نوین است.

مفهوم و جایگاه پدافند غیرعامل در حوزه شهری

پدافند غیرعامل شهری در سند راهبردی به‌عنوان مجموعه‌ای از اقدامات و تدابیر تعریف شده است که بدون به‌کارگیری سلاح و تجهیزات نظامی، در محیط شهری (درون شهر، محدوده و حریم آن) اجرا می‌شود و هدف آن کاهش آسیب‌پذیری شهر و مردم در برابر تهدیدات پایه است.
بر اساس این تعریف، پدافند غیرعامل شهری باید به نتایج زیر منجر شود:
•    حفاظت از جمعیت و مردم در برابر تهدیدات پایه شهری؛
•    حفاظت از مراکز و تأسیسات شهری در برابر حملات یا حوادث مخرب؛
•    حفظ و ارتقای قابلیت تداوم کارکرد‌های ضروری مانند آب، برق، گاز، حمل‌ونقل، ارتباطات و خدمات درمانی؛
•    پایدارسازی مدیریت شهری در برابر تهدیدات و بحران‌ها؛
•    ارتقای آستانه تحمل و تاب‌آوری مردمی در مواجهه با حوادث؛
•    تأمین نیاز‌های کلیدی مردم در شرایط خاص مانند غذا، آب، دارو و سرپناه.

این اهداف نشان می‌دهد که پدافند غیرعامل صرفاً به اقدامات اضطراری پس از بحران خلاصه نمی‌شود، بلکه ماهیتی پیشگیرانه و ساختاری دارد. در حقیقت، اگر مدیریت بحران بیشتر به واکنش در برابر حادثه و کاهش خسارت‌های آن می‌پردازد، پدافند غیرعامل تلاش می‌کند از پیش بستر‌های لازم برای جلوگیری یا کاهش اثر تهدید را فراهم سازد.

از منظر سند، پدافند غیرعامل شهری بر سه حوزه اساسی متمرکز است: ۱) صیانت از جان مردم؛ ۲) مصون‌سازی زیرساخت‌ها و مراکز حیاتی؛ ۳) اداره و مدیریت پایدار شهر در شرایط بحرانی. تهدیدات مورد نظر این سند تنها شامل جنگ‌های متعارف نیست، بلکه طیفی از تهدیدات نوین مانند حملات زیستی، شیمیایی، هسته‌ای، الکترومغناطیسی، سایبری و فناورانه نیز به‌عنوان تهدیدات پایه شهری شناخته شده‌اند. به همین دلیل، نگاه پدافند غیرعامل در حوزه شهری، گسترده‌تر از نگاه سنتی به جنگ و بحران است و باید در همه ابعاد طراحی، برنامه‌ریزی و مدیریت شهری نهادینه شود.

در این چارچوب، شهرداری‌ها نه‌تنها به‌عنوان متولی خدمات عمومی، بلکه به‌عنوان مجری اصلی پدافند غیرعامل شهری معرفی شده‌اند. سند تأکید می‌کند که نهاد‌های عمومی غیردولتی مانند شهرداری‌ها موظفند پدافند غیرعامل را در ذات طرح‌های توسعه و عمران شهری (طرح‌های جامع و تفصیلی) لحاظ کنند. به بیان دیگر، هیچ پروژه عمرانی و توسعه‌ای در شهر نباید بدون در نظر گرفتن الزامات پدافند غیرعامل طراحی و اجرا شود؛ بنابراین جایگاه پدافند غیرعامل در حوزه شهری، جایگاهی زیرساختی، دائمی و پیشگیرانه است؛ اگر این ملاحظات نادیده گرفته شوند، شهر در برابر تهدیدات و مخاطرات، از تاب‌آوری لازم برخوردار نخواهد بود و بار مدیریت بحران به‌طور کامل بر دوش امدادرسانی پس از حادثه خواهد افتاد.

اسناد بالادستی و الزامات قانونی

در سال ۱۳۸۹، «سیاست‌های کلی نظام در امور پدافند غیرعامل» از سوی مقام معظم رهبری اعلام شد؛ سیاست‌هایی که تأکید بر بازدارندگی غیرمسلحانه، کاهش آسیب‌پذیری و تداوم خدمات حیاتی داشت. همان‌جا تصریح شد که مراکز حساس باید طبقه‌بندی شوند، پناهگاه و طرح‌های مقاوم‌سازی اجرا شود، و فرهنگ عمومی در این زمینه نهادینه گردد.

این مسیر در سال ۱۴۰۲ با تصویب «قانون تشکیل سازمان پدافند غیرعامل کشور» تکمیل شد. این قانون جایگاه سازمان را در تابعیت ستاد کل نیرو‌های مسلح تثبیت و تصمیمات کارگروه دائمی پدافند غیرعامل را برای همه دستگاه‌ها—اعم از دولتی، عمومی و حتی شهرداری‌ها—لازم‌الاجرا کرد.

وظایف کلیدی شهرداری‌ها بر پایه سند پدافند شهری

اگرچه پدافند غیرعامل سال‌ها به‌عنوان یک «حوزه تخصصی» در حاشیه مدیریت شهری مطرح می‌شد، اما سند جدید عملاً شهرداری‌ها را در خط مقدم این مسئولیت قرار داده است. وظایف شهرداری‌ها در این سند، گسترده و چندلایه است؛ از کاهش آسیب‌پذیری زیرساخت‌ها تا آموزش مردم و مقابله با تهدیدات نوین.

۱) کاهش آسیب‌پذیری و تاب‌آوری زیرساخت‌ها
شهرداری‌ها موظف‌اند یک نظام جامع برای مصون‌سازی مراکز حیاتی شهری طراحی و اجرا کنند. این مأموریت شامل سازماندهی شریان‌ها و زیرساخت‌ها در قالب سازه‌های امن زیرسطحی، انتقال مراکز خطرزا به بیرون از محدوده شهری، ایمن‌سازی مراکز موجود و استقرار سامانه‌های تأمین، ذخیره و توزیع مایحتاج حیاتی در شرایط اضطراری است. در کنار آن، طراحی و پیاده‌سازی سازوکار فرماندهی و مدیریت زیرساخت‌های شهری باید از هم‌اکنون انجام شود.

۲) فرماندهی واحد و اداره مردم در اضطرار
یکی از نوآوری‌های سند، تأکید بر مدیریت واحد شهری در شرایط اضطراری است. شهرداری‌ها باید سامانه مدیریت و فرماندهی کنترل زیرساخت‌ها را ایجاد کنند؛ در کنار آن، سامانه اطلاع‌رسانی و هشداردهی شهری برای آرامش‌بخشی به مردم الزامی است. پیش‌بینی و آماده‌سازی زیرساخت‌های تخلیه و اسکان اضطراری نیز باید در طرح‌های شهری به‌صورت عملیاتی جانمایی شود.

۳) آموزش عمومی و تخصصی
شهرداری‌ها موظف‌اند آموزش پدافند غیرعامل را در سه لایه پیش ببرند: عمومی برای همه شهروندان، تخصصی برای مدیران و کارشناسان شهری، و آموزش‌های «عرضی و طولی» برای کارکنان دستگاه‌ها. تدوین و ابلاغ دکترین، سیاست‌ها و اسناد هادی یکپارچه، بخش مغفول، اما حیاتی این مأموریت است.

۴) آمادگی در برابر تهدیدات نوین (CBRNE)
تهدیدات شیمیایی، بیولوژیک، پرتوی، هسته‌ای و سایبری (CBRNE) واقعیتی اجتناب‌ناپذیر است. سند شهرداری‌ها را مکلف کرده طرح‌های پاسخ اضطراری (از امداد و نجات و درمان تا رفع آلودگی) تهیه کنند، مدیران و مردم را آموزش دهند، رزمایش‌های تخصصی برگزار کنند و ظرفیت آتش‌نشانی را برای مصون‌سازی و پاسخ به حوادث CBRNE ارتقا دهند. ایجاد سامانه رصد، پایش، تشخیص و هشدار این حوادث نیز جزء لاینفک این تکلیف است.

۵) ادغام پدافند در توسعه و طرح‌های شهری

یکی از تحولات مهم سند، الزام به نهادینه‌سازی ملاحظات پدافندی در طرح‌های توسعه و عمران است. به بیان روشن‌تر، هیچ طرح جامع یا تفصیلی و هیچ پروژه عمرانی نباید بدون پیوست پدافندی تصویب شود. تدوین و به‌روزرسانی استاندارد‌ها و آیین‌نامه‌های فنی، بهره‌گیری از ظرفیت شورای عالی شهرسازی و معماری و شکل‌دهی به نظامحقوقی و قضایی پشتیبان، مسیر اجرای این الزام است.

۶) مدیریت وابستگی متقابل شبکه‌های حیاتی

کلانشهر‌ها در بحران گرفتار «اثر آبشاری» اختلال‌ها می‌شوند: برق که برود، آب، مخابرات و حمل‌ونقل هم می‌لغزد. سند از شهرداری‌ها می‌خواهد وابستگی‌های متقابل (به‌ویژه سایبری) را احصا و درجه‌بندی کنند، مراکز کلیدی را به مولد برق اضطراری مجهز نمایند و با موازی‌سازی و رزمایش‌های میدانی، تاب‌آوری شبکه شهری را افزایش دهند.

۷) پدافند سایبری شهر هوشمند

با گسترش خدمات هوشمند، شهر نیازمند «مدیریت امنیت سایبری» است. شهرداری‌ها باید نظام رصد، پایش، تشخیص و هشدار تهدیدات سایبری را برای زیرساخت‌های هوشمند شهری مستقر کنند؛ راهبرد شبکه‌ای–سلولی را توسعه دهند و زیست‌بوم بومی امن برای خدمات شهری متکی بر فضای سایبر طراحی کنند. امن‌سازی این زیرساخت‌ها، امروز هم‌سنگ ایمن‌سازی کالبدی شهر اهمیت دارد.

۸) ساختار‌های امدادی محله‌محور
سند بر مردم‌محوری تأکید دارد. شهرداری‌ها باید مراکز اسکان اضطراری و پناهگاهی را به‌شکل منسجم، روزآمد و چندمنظوره سامان دهند، از فضا‌های تفریحی، آموزشی و اردوگاهی برای اسکان موقت استفاده کنند، مراکز اسکان را اقتصادی‌سازی کنند و رزمایش‌های نوبه‌ای سالانه را در مقیاس محله اجرا کنند. این حلقه، همان پیوند میان حکمرانی شهری و تاب‌آوری اجتماعی است.
تکالیف مستقیم شهرداری‌ها در دستورالعمل ۱۴۰۴ (پناهگاه‌ها، اسکان اضطراری و موقت)

دستورالعمل «پناهگاه‌های شهری، اسکان موقت و اضطراری» در سال ۱۴۰۴ و پس از ارزیابی از تبعات جنگ ۱۲ روزه به تصویب کارگروه دائمی رسیده است. در این سند، مردم «اصلی‌ترین سرمایه ملی» خوانده شده‌اند و صراحتاً نام شهرداری‌ها به‌عنوان مجریان اصلی آورده شده است. از تشکیل ستاد اسکان در هر شهر تا شناسایی و تجهیز پناهگاه‌های عمومی و خصوصی، از تابلوگذاری و درجه‌بندی پناهگاه‌ها تا آموزش و رزمایش محله‌محور—همه به عهده شهرداری‌هاست. در واقع، قانون تکلیف را مشخص کرده: شهرداری فقط مدیر بحران پس از حادثه نیست، بلکه باید معمار پدافند غیرعامل پیش از حادثه باشد.

تصویب‌نامه مرداد ۱۴۰۴ پازل را کامل می‌کند و شهرداری‌ها را در مرکز میدان قرار می‌دهد؛ به‌ویژه در تهران که تراکم جمعیت و زیرساخت‌ها، حساسیت تصمیم‌ها را چند برابر می‌کند.

۱.     ستاد اسکان و پناهگاه‌ها: شهرداری‌ها مکلف هستند «ستاد اسکان و آمادگی پناهگاه‌ها» را تشکیل دهند، شناسنامه پناهگاه‌های عمومی و خصوصی و فضا‌های امن را تهیه و به‌روز کنند و گزارش‌های منظم به استانداری و سازمان پدافند غیرعامل کشور ارائه دهند.

۲.     شناسایی و تجهیز: صرفِ فهرست‌برداری کافی نیست؛ پناهگاه‌ها باید به آب شرب، برق اضطراری، روشنایی، تهویه، سرویس‌های بهداشتی و سامانه‌های ارتباطی مجهز شوند. نصب «پلاک پناهگاه» و تابلو‌های راهنما برای هدایت سریع مردم در وضعیت‌های زرد و قرمز، از الزامات میدانی است.

۳.     پناهگاه‌های چندمنظوره: ایستگاه‌های مترو، پارکینگ‌های طبقاتی، سالن‌های ورزشی، مدارس و بوستان‌ها باید به‌گونه‌ای طراحی/بازطراحی شوند که در شرایط عادی کارکرد شهری داشته باشند و در بحران به پناهگاه تبدیل شوند. این همان اتصال توسعه شهری به پدافند غیرعامل است.

۴.     بخش خصوصی و مجتمع‌های مسکونی: شهرداری باید بر اجرای ضوابط پناهگاه در ساختمان‌های جدید نظارت کند، از مدیران مجتمع‌ها طرح تخلیه و مدیریت بحران مطالبه کند و با مشوق‌هایی مثل بخشودگی عوارض، ایجاد پناهگاه‌های اختصاصی را تسهیل کند. پیوند با «مبحث ۲۱ مقررات ملی ساختمان» در همین‌جا معنا می‌یابد.

۵.     آموزش و رزمایش: تشکیل شبکه داوطلبان محلی، رزمایش‌های سالانه و آموزش‌های همگانیِ نحوه استفاده از پناهگاه‌ها، جزو تکالیف صریح شهرداری است. تجربه جنگ ۱۲روزه نشان داد که بی‌اطلاعی مردم از مکان‌های امن، خود می‌تواند بحران ثانویه بسازد.

۶.     اداره و نگهداری: پناهگاهِ بدون نگهداری، سرمایه‌ای بلااستفاده است. شهرداری مسئول اداره و نگهداشت پناهگاه‌های عمومی و مراکز اسکان اضطراری است؛ یعنی بودجه سالانه، نیروی انسانی آموزش‌دیده و نظام نظارت مستمر. در تهرانِ پرشتاب، رهاشدگیِ یک پناهگاه، مساوی از دست رفتن یک «ظرفیت نجات» است.


آنچه از اسناد بالادستی و مصوبات جدید برمی‌آید، این است که مدیریت شهری—به‌ویژه در کلان‌شهرهایی، چون تهران—دیگر نمی‌تواند صرفاً نقش «امدادگر پس از بحران» را ایفا کند. پدافند غیرعامل در نگاه نوین، یک وظیفه دائمی، زیرساختی و پیشگیرانه است که باید در تار و پود برنامه‌ریزی و توسعه شهری تنیده شود. شهرداری‌ها موظف‌اند نه تنها به کاهش آسیب‌پذیری کالبدی شهر بیندیشند، بلکه تاب‌آوری اجتماعی، امنیت سایبری، آموزش همگانی، و پایداری خدمات حیاتی را نیز تضمین کنند.

پناهگاه‌ها و سازوکار‌های اسکان اضطراری، فرماندهی واحد شهری، سامانه‌های هشدار و اطلاع‌رسانی، و مدیریت وابستگی متقابل شبکه‌های حیاتی، همگی مؤلفه‌هایی هستند که تنها با حضور فعال شهرداری و پیوند سیاست‌گذاری ملی با اجرا در مقیاس محله معنا پیدا می‌کنند. تجربه‌های اخیر نیز نشان داده است که غفلت از پیشگیری، هزینه‌ای به‌مراتب سنگین‌تر از سرمایه‌گذاری در پدافند غیرعامل دارد.

بنابراین، آزمون بزرگ تهران و دیگر کلان‌شهرها، آزمون «حکمرانی پیش‌دستانه» است: شهری که پدافند غیرعامل را در طرح‌ها، پروژه‌ها و فرهنگ عمومی نهادینه کرده باشد، در برابر تهدیدات نوین نه‌تنها کمتر آسیب می‌بیند، بلکه توان بازگشت سریع‌تر و اداره پایدارتر را خواهد داشت. به بیان دیگر، پدافند غیرعامل در مدیریت شهری، سرمایه‌گذاری بر بقا و استمرار حیات شهری است.

علاقه‌مندان برای دریافت سند پدافند غیرعامل پناهگاه‌های شهری می‌توانند از این لینک استفاده کنند.