سیاست‌های تعدیل اقتصادی و پیامدهای آن

روی کار آمدن دولت سازندگی هم‌زمان با پایان جنگ و ویرانه‌های باقی‌مانده ناشی از جنگ هشت‌ساله بود. فراهم شدن فضای آرام پس از جنگ، وجود زمینه‌های ارتباط با دیگر کشورها، لغو برخی از تحریم‌ها علیه ایران، نیروهای آزادشده‌ی فراوان، کاهش نرخ رشد جمعیت و… از مهم‌ترین موارد حاکم بر وضعیت جامعه‌ی ایران در آن زمان بود. از طرفی، در آن موقعیت نیاز به یک بازسازی اساسی در ساختار اقتصادی موضوعی بود که مورد اجماع بسیاری از کارشناسان اقتصادی بود. در چنین شرایطی، برنامه‌ی اول توسعه‌ی اقتصادی شکل گرفت و از همان ابتدا با سیاست‌های تعدیل اقتصادی همراه شد؛ به نحوی که اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی بر برنامه‌ی توسعه مقدم گشت. منظور از سیاست‌های تعدیل اقتصادی چه مواردی است؟ وضعیت شاخص‌های اقتصادی در دوران اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی چگونه بود؟

 سیاست‌های تعدیل و شرایط لازم برای اجرا

سیاست‌های تعدیل اقتصادی به مجموعه‌ای از سیاست‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلند‌مدت جهت دستیابی به اهداف کلان اقتصادی گفته می‌شود. ترکیبی از سیاست‌های تعدیل ساختاری و سیاست‌های تعدیل کلان اقتصادی که از سوی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به کشورهای در حال توسعه توصیه می‌شوند، سیاست‌های تعدیل اقتصادی را شکل می‌دهند که بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در صورت پذیرش سیاست‌های آن‌ها از سوی دولت‌ها، به پرداخت وام و کمک به این دولت‌ها با شرایط و نرخ‌های بهره‌ی گوناگون اقدام می‌کنند. تعدیل کلان اقتصادی به تغییرات سریع در سیاست‌های کلان اقتصادی مانند: سیاست‌های کاهش عرضه‌ی پول، کاهش کسری بودجه، کاهش ارزش پول ملی و… اطلاق می‌شود که به منظور رسیدن به یک‌سری اهداف کوتاه‌مدت هستند و تعدیل ساختاری به تغییرات بنیادی در مسیر عملکرد اقتصادی مانند: اصلاح سیاست‌های تجارت بین‌المللی، اصلاح نظام مالیاتی، خصوصی‌سازی، کاهش دخالت دولت در نظام مالی و… اطلاق می‌شود که در جهت افزایش قدرت انعطاف اقتصاد و بهبود عملکرد اقتصاد هستند.

در سال‌های ۶۸ و ۶۹، با دیدار نمایندگان صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی با کارشناسان اقتصادی دولت سازندگی، تصمیم به اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی گرفته شد و برنامه‌ی تعدیل اقتصادی، در سال ۱۳۶۹، به صورت یک برنامه‌ی جایگزین در برابر برنامه‌ی توسعه‌ی اول مطرح و اجرایی شد.

 دولت‌ها قبل از اجرای سیاست‌های تعدیل و پذیرفتن آن‌ها لازم است ارزیابی دقیقی از وضعیت اقتصادی کشور و چگونگی مراحل اجرایی سیاست‌های تعدیل داشته باشند. به عبارتی، می‌توان گفت اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی دارای یک‌سری شروط اولیه می‌باشد که لازم است قبل از اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی به آن‌ها توجه شود؛ این شروط عبارت‌اند از:

۱٫ مطالعه‌ی کامل دقیق سیاست‌های تعدیل اقتصادی و ارزیابی منافع و هزینه‌های آن

۲٫ وجود یک دولت ناظر و منضبط جهت اجرای سیاست‌های تعدیل

۳٫ ارزیابی کارشناسی به منظور اولویت‌بندی‌های اصلی

۴٫ اجرای مرحله به مرحله‌ی سیاست‌های تعدیل

۵٫ شناسایی سیاست‌های همگام با فرآیند تعدیل

۶٫اتخاذ تصمیم نهایی بر پایه‌ی نتایج مطالعات علمی

 

اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی در دوران سازندگی

در آغاز دولت سازندگی، برنامه‌ی توسعه‌ی اقتصادی اول به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده بود که تناسبی با برنامه­های تعدیل اقتصادی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول نداشت. در سال‌های ۶۸ و ۶۹، با دیدار نمایندگان صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی با کارشناسان اقتصادی دولت سازندگی، تصمیم به اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی گرفته شد و برنامه‌ی تعدیل اقتصادی، در سال ۱۳۶۹، به صورت یک برنامه‌ی جایگزین در برابر برنامه‌ی توسعه‌ی اول مطرح و اجرایی شد. دولت اول هاشمی رفسنجانی در ابتدای فعالیت خود پس از پایان جنگ تحمیلی، برنامه‌ی تعدیل اقتصادی را برای دستیابی به اهداف مهم اقتصاد کلان، مانند: کاهش نرخ تورم، افزایش نرخ رشد تولید واقعی و بهبود وضعیت تراز پرداخت‏‏ها به اجرا درآورد و سیاست‌هایی چون کاهش یارانه‏‏ها، کاهش ارزش پول ملی، کاهش کسری بودجه از طریق کاهش مخارج دولت، افزایش مالیات‌ها، عدم کنترل قیمت‌ها، خصوصی‌سازی، کاهش تعداد کارکنان بخش دولتی و…، یکی بعد از دیگری مطرح کرد و به اجرا گذاشت.

 وضعیت اقتصادی کشور در دوره‌ی تعدیل اقتصادی و سازندگی

در دوره‌ی هاشمی رفسنجانی، که از سال ۱۳۶۸ آغاز شد، اقتصاد با رشدی حدود ۶ درصد همراه بود. در سال ۱۳۶۹، این رشد به بالاترین حد، یعنی ۱/۱۴ درصد، رسید که دلایل آن را می‌توان در مواردی مانند آغاز بازسازی خسارت‌های جنگی، افزایش بودجه‌ی عمرانی دولت و افزایش قیمت نفت جست‌وجو کرد. اما در ادامه شاهد روند کاهشی در رشد اقتصادی ایران بودیم؛ به طوری که در سال‌های ۷۱، ۷۲ و ۷۳ رشد اقتصادی به ترتیب به ۴، ۵/۱ و ۵/۰ درصد رسید. اما در دو سال انتهایی دوره‌ی ریاست‌جمهوری هاشمی و سیاست‌های تعدیل اقتصادی، رشد تولید ناخالص داخلی مجدداً شروع به افزایش کرد؛ به طوری که در سال ۷۵ به رقم ۱/۶ درصد رسید.

در اینکه اقتصاد ایران پس از جنگ نیاز به یک سری تعدیل‌ها داشت شکی وجود ندارد؛ تغییر و تحول در کنترل‌های دولتی، نظام پولی و بانکی کشور، واردات و صادرات و حتی قدرت نسبی دولت و بخش خصوصی لازم و ضروری بود؛ اما راه‌اندازی برنامه‌ی تعدیل اقتصادی در کشور با سرعت و بدون مطالعه‌ی کافی روی پیامدهای برنامه و تجربیات دیگر کشورها صورت گرفت.

وضعیت نرخ تورم در دوره‌ی تعدیل اقتصادی شرایطی متفاوت با رشد اقتصادی را تجربه نمود. در سال اول ریاست‌جمهوری اکبر هاشمی رفسنجانی، نرخ تورم حدود ۱۸ درصد بود و بلافاصله در سال ۱۳۶۹ به کمتر از ۹ درصد رسید؛ اما با اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی، نرخ تورم در یک مسیر صعودی در سال ۱۳۷۴ به ۵/۴۹ درصد رسید تا دولت سازندگی بیشترین نرخ تورم اقتصاد ایران پس از انقلاب را برای خود ثبت کند.

 در سال ۱۳۶۹، با هدف دستیابی به نرخ تعادلی ارز و کاهش تأثیر نوسان بازار غیررسمی ارز، سیاست ارزی و بازرگانی کشور در راستای سیاست تعدیل اقتصادی قرار داشت. اقدامات به‌عمل‌آمده در زمینه‌ی یکسان‌سازی نرخ ارز، که از سال ۶۸ آغاز شده بود، در این سال با شدت بیشتری دنبال گردید که نتیجه‌ی آن به وجود آمدن سه نرخ رسمی، رقابتی و شناور ارز در کشور بود. در فروردین‌ماه سال ۱۳۷۲، سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز به اجرا در آمد و نرخ‌های قبلی ملغی شدند و نرخ جدید ۱۵۰۰ ریال بر هر دلار انتخاب گردید. با کاهش قیمت نفت و فرآورده‌های نفتی، نرخ ارز در بازار غیررسمی شروع به افزایش کرد و باعث بالا رفتن نرخ ارز رسمی شد. در این سال، نرخ ارز در ۱۷۵۰ ریال ثابت شد. از سال ۷۲ تا ۷۳ فاصله‌ی بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی به طور مداوم افزایش یافت. تورم و تحریم و سایر فشارهای سیاسی و اقتصادی باعث شد که در اردیبهشت سال ۷۴ نرخ ارز به شدت بالا رود و لذا سیاست تثبیت نرخ ارز با شکست مواجه گردید.

در طول دوره‌ی تعدیل اقتصادی و با توجه به اجرای طرح‌های عمرانی زیاد توسط دولت وقت، به صورت کلی، شاهد کاهش سهم هزینه‌های مصرفی از هزینه‌های دولت و افزایش سهم هزینه‌های عمرانی از هزینه‌های دولت بودیم. همچنین در سال‌های ابتدایی دوره‌ی تعدیل اقتصادی، به دلیل برنامه‌های بازسازی کشور، شاهد کسری بودجه بودیم؛ اما با اجرای سیاست‌های تعدیل، که بر تعادل در بودجه‌ی دولت دلالت می‌کنند، شاهد کاهش کسری بودجه‌ی دولت بودیم؛ به طوری که در سال‌های پایانی بودجه‌ی دولت با مازاد مواجه شد. یکی از پیامدهای دیگر برنامه‌ی تعدیل اقتصادی توجه کمتر به بخش کشاورزی و اولویت‌بخشی به صنعت مونتاژ در کشور بود. صنعت مونتاژ باعث شد که حجم قابل توجهی از ارز محدود کشور به جای هزینه شدن در ابزار و ماشین‌آلات کشاورزی به سوی صنایع مونتاژ سرازیر شود. لذا در این دوره، رشد این بخش نسبت به رشد بخش مونتاژ صنعتی یا واردات کالاهای لوکس بسیار کمتر بود؛ به گونه­ای که سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی در طول دوره تعدیل کاهش پیدا کرد.

 ارزیابی و نقد سیاست‌های تعدیل

در اینکه اقتصاد ایران پس از جنگ نیاز به یک‌سری تعدیل­ها داشت شکی وجود ندارد، تغییر و تحول در کنترل‌های دولتی، نظام پولی و بانکی کشور، واردات و صادرات و حتی قدرت نسبی دولت و بخش خصوصی لازم و ضروری بود و به صورت کلی اقتصاد بعد از جنگ نیاز به بازسازی در ساختار اقتصادی داشت. اما راه‌اندازی برنامه‌ی تعدیل اقتصادی در کشور با سرعت و بدون مطالعه‌ی کافی روی پیامدهای برنامه و تجربیات دیگر کشورها صورت گرفت که می‌توان این امر را یکی از عوامل عدم موفقیت این سیاست‌ها در ایران دانست.

برنامه‌ی تعدیل اقتصادی قرار بود کماکان طی برنامه‌ی پنج‌ساله‌ی دوم نیز به اجرا در آید، اما چندین دلیل این برنامه را در بهار سال ۱۳۷۴ متوقف کرد. به صورت کلی، مهم‌ترین مواردی را که کارشناسان به عنوان دلایل توقف سیاست‌های تعدیل اقتصادی بیان می‌کنند عبارت‌اند از: افت شدید رشد اقتصادی، تورم سرسام‌آور، از کنترل خارج شدن نرخ ارز، فشار بدهی‌های خارجی و بی‌ثباتی اقتصادی.

مدیران اقتصادی کشور دارای یک خوش‌بینی مفرط نسبت به برنامه‌ی تعدیل و خصوصی‌سازی بودند که منجر به استقراض نسبتاً بالایی از خارج و نهادی بین‌المللی و تشویق مردم به مصرف در داخل کشور شد. گسترش مصرف‌گرایی فشار روی تقاضای کل را به همراه داشت که به نحوی تشدیدکننده‌ی تورم در آن دوره بود. سرعت آزادسازی در بخش تجارت خارجی نیز اثر تورمی خود را ظاهر کرد. منضبط نبودن دولت، مشخص نبودن جایگاه خصوصی‌سازی، نبود توجیه در ضرورت تعدیل اقتصادی، عدم توجه به بافت سنتی و دینی، تشویق روحیه‌ی سودطلبی و مصرف‌گرایی و… باعث شد که بی‌ثباتی اقتصادی بیشتر شود و بیکاری و تورم به مرز غیر قابل تحملی در جامعه برسد. برنامه‌ی تعدیل اقتصادی قرار بود کماکان طی برنامه‌ی پنج‌ساله‌ی دوم نیز به اجرا درآید؛ اما چندین دلیل، این برنامه را در بهار سال ۱۳۷۴ متوقف کرد. به صورت کلی، مهم‌ترین مواردی را که کارشناسان به عنوان دلایل توقف سیاست‌های تعدیل اقتصادی بیان می‌کنند، عبارت‌اند از: افت شدید رشد اقتصادی، تورم سرسام‌آور، از کنترل خارج شدن نرخ ارز، فشار بدهی‌های خارجی و بی‌ثباتی اقتصادی.

 بعد از اجرای ناموفق سیاست تعدیل، تحقیق‌های فراوانی در مورد علل شکست آزادسازی قیمت در آن دوره به عمل آمد که بر اساس آن‌ها، می‌توان مهم‌ترین دلایل شکست سیاست‌های تعدیل را به صورت زیر بیان کرد:

۱٫ عدم آمادگی مردم برای تغییر به دلیل جو روانی جامعه و شرایط اقتصادی حاکم بر جامعه

۲٫ عدم اجرای سیاست‌های حمایتی از مردم به منظور کاهش تبعات سیاست تعدیل و آزادسازی قیمت‌ها

۳٫ عدم مطالعه‌ی کافی روی پیامدهای برنامه و تجربیات دیگر کشورها

۴٫ وجود شکاف طبقاتی و فاصله‌ی بین مردم و مسئولین

۵٫ نبود زیرساخت‌های لازم برای اجرای سیاست‌های تعدیل

 سخن آخر

در پایان، باید توجه داشت که بیان مشکلات اقتصاد ایران در دوره‌ی تعدیل اقتصادی، به معنای بی‌توجهی به کارهای ارزشمند نیست؛ زیرا در دوره‌ی مذکور کشور در مسیر یک‌سری تحولات در زیرساخت‌های اقتصادی و تأسیسات زیربنایی حرکت می‌کرد. اما در عین حال سیاست‌های تعدیل مشکلات جدی اقتصادی و اجتماعی را بر مردم تحمیل کرد و با وجود امکانات و عوامل بالقوه و فضای ویژه و توجه به اولویت‌های کلیدی جامعه، این امکان وجود داشت که مشکلات بسیار کمتر و منافع بیشتری، نسبت به آنچه اتفاق افتاد، به وجود آید.

 

برهان