مدیریت یکپارچه شهری پیش‌نیاز مدیریت جامع بحران

اینکه مدیریت شهری جدید باید چه اقداماتی را در اولویت کاری خود قرار دهد، موضوع گفت‌وگوی «فرهیختگان» با بابک نوراللهی، کارشناس بحران و آتش‌نشانی است که در ادامه می‌آید.

چالش‌ها و مشکلاتی که شهرهای کشور به ویژه کلان‌شهرها در حوزه مدیریت بحران دارند،‌ کدامند؟

اگر روند رو به رشدی را که در سطح شهرهای کشور اتفاق افتاده، نگاه کنیم، می‌بینیم در طول 30 سال گذشته و براساس آخرین سرشماری، بیش از 70 درصد جمعیت کشور شهرنشین شده‌اند. این شهرنشینی مسائل و فرصت‌های جدیدی را برای شهروندان ایجاد کرده است. ساخت‌و‌سازهای خاص شهرهای بزرگ و ورود تکنولوژی جدید اقداماتی است که انسان برای رفاه خودش فراهم کرده است. با این حال این امکانات گرچه برای رفاه شهروندان بوده اما مشکلات و مخاطرات جدیدی را هم برای شهر و شهروندان ایجاد کرده است. خارج از بحث حوادث طبیعی مثل سیل و زلزله یکسری حوادث ساخته دست بشر است که در سطح شهرهای کشور رخ می‌دهد. اینها مواردی است که مدیریت شهری باید به آنها توجه کند. همچنین باید به حوادثی مثل آتش‌سوزی‌های بزرگ که در ساختمان‌های بلند یا مراکز صنعتی و تجاری اتفاق می‌افتد، رسیدگی کرد. در واقع توسعه شهری باعث شده است ما برای رفاه حال خودمان خیلی از معابر شهر را سنگفرش یا آسفالت کنیم. این موضوع در کنار شرایط راحتی که‌ برای ما فراهم می‌کند، بحث نفوذپذیری آب در زمین را کم می‌کند. بحث افزایش آب‌های سطحی باعث شده مسائلی مثل آبگرفتگی معابر فضاهای شهری که با کوچک‌ترین بارشی ممکن است شاهد آن باشیم، ایجاد شود. یا مثلا می‌بینیم پس از بارش برف کمی و به دنبال آن کاهش دمای هوا، شهرها از خدمات‌رسانی خارج می‌شد. البته چند سالی است که ما مشکلات مربوط به فصول سرد را داریم. قبلا بارها این موضوع را در مورد جاده‌‌ها، که برف باعث مسدود شدنش می‌شد، شنیده‌ بودیم، ولی هیچ‌گاه در سطح شهرها اتفاق نمی‌افتاد. اما حالا می‌بینیم سال 86 در یکسری از شهرها مثل قم یک هفته تا 10 روز این شهر به دلیل برف و یخبندان تعطیل شده بود. سال گذشته هم در گیلان به دلیل بارش برف شهر فلج شد.

از سوی دیگر برخی از گودبرداری‌ها برای ساخت‌و‌سازها محل سوال است. تعداد زیاد این گودبرداری‌ها باعث می‌شود خانه‌های مردم در معرض خطر ریزش قرار گیرند. یا حوادث خاصی که در مترو رخ می‌دهد، از جمله مواردی است که شهرداری‌ها با آن درگیرند و به عنوان چالش‌ حوادث شهری مطرح است.

با وجود تمام این مشکلات چه اقداماتی باید انجام شود تا شهرها شاهد چنین مشکلاتی نباشند؟

براساس قانونی که وجود دارد، هر شهری برای خود سازمان آتش‌نشانی و تشکیلاتی دارد.‌ براساس بند 14 ماده 55 قانون شهرداری‌ها، شهرداری موظف است در بحث کنترل حوادث حریق، سیل و ... اقداماتی را انجام دهد و سازمان و تشکیلات آتش‌نشانی را ساماندهی کند. این امر باعث می‌شود تمام نگاه‌ها متوجه امدادگران و آتش‌نشانان شود. البته درست است که این گروه وظایف خود را دارند و باید خدمات امدادی را انجام دهند اما واقعیت آن است که فقط امدادگران و آتش‌نشانان مسئول ایمنی نیستند؛ بلکه دستگاه‌های دیگر هم مسئولیت دارند. مشکلی که در سطح مدیریت شهری داریم این است که زمانی که مشکلی رخ می‌دهد همه به دنبال این هستند که بگویند من وظایف خود را به نحو احسن انجام داده‌ام و دستگاه‌های دیگر در انجام وظایف خود کوتاهی کرده‌اند. چون دیوار آتش‌نشانی هم کوتاه است، تمام تقصیرها به دوش آتش‌نشانی می‌افتد؛ در حالی که این‌طور نیست.

اگر ما به مدیریت جامع بحران اعتقاد داریم، باید همسو با قوانین و مقررات جلو برویم. باید متوجه باشیم که در حوزه حوادث دستگاه‌های مختلف، وظایف متعددی دارند و مدیریت بحران خیلی فراتر از حوزه عملکرد آتش‌نشانی است. با این حال متاسفانه در حوادث چند سال گذشته این اتفاق افتاد. اما تمام بحث‌ها به حوزه وظایف آتش‌نشانی ختم می‌شود. در صورتی که سازمان آتش‌نشانی هم اختیارات محدودی دارد. در مورد پلاسکو، آتش‌نشانی پیش از حادثه از این سازمان بازدید کرده و اخطار داده بود اما عملا منجر به تعطیلی آن نشد. یا پاساژ علاءالدین چندین سال است که آتش‌نشانی و شهرداری درگیر ایمن‌سازی آن هستند اما اهرم‌های مختلف از جاهای متعدد به دلیل منافع مالی جلوی اقدامات ضروری را گرفته‌اند. ضعف مدیریت شهری در مدیریت بحران، در زمان بحران خودش را نشان می‌دهد. آن زمان همه به دنبال گوشزد کردن وظایف دستگاه‌ها هستند؛ در حالی که ایمن‌سازی و پیشگیری از حادثه باید در همین روزهای بدون حادثه اتفاق بیفتد.

اولویت دوره جدید مدیریت شهری در حوزه مدیریت بحران چه مواردی است؟

اخیرا سیستم مدیریت شهری در شهرهای کشور تغییر کرده است. افرادی بر سر کار آمده‌اند که قبلا در حوزه مدیریت شهری نبوده‌اند و به دنبال این هستند که فعالیت‌هایی در حوزه مدیریت شهری انجام دهند و برنامه‌های جدیدی دارند. این اعضا یکسری وعده‌ها و صحبت‌هایی را در زمان انتخابات مطرح کرده‌اند. بر اساس قول‌هایی که به مردم داده‌اند موضوع مدیریت بحران و ارتقای ایمنی شهری در برنامه‌های اکثر کاندیداهای شورای شهر وجود داشته است. حتی کارگروه تشکیل داده‌اند مبنی‌بر اینکه نمی‌توان بدون برنامه وارد این حوزه شد. مطالعاتی نیز در این زمینه انجام داده‌اند اما اینکه چقدر این برنامه و صحبت‌ها به عمل تبدیل می‌شود، در آینده مشخص خواهد شد.

نگاه به سابقه شوراهای قبلی نشان می‌دهد که اقدامات خوبی انجام شده است. در همین شورای شهر قبلی تهران مصوباتی در حوزه مدیریت بحران وجود داشت، مثل مجوز تقویت مدیریت بحران تهران که در نتیجه سازمان پیشگیری مدیریت بحران شهرداری ارتقا پیدا کرد. حتی در حوزه حوادث خاص مثل مترو هم شورای شهر بهمن سال 95 مصوبه‌ای را با نام تقویت ایمنی، مدیریت بحران و پدافند غیر‌عامل در سطوح زیر‌سطحی و مترو به تصویب رساند و به شهرداری برای اجرا ابلاغ کرد.اما چند ماه بعد حرف و حدیث‌های زیادی در این خصوص شنیده شد. یا خیلی از بحث‌های دیگری که شورای شهر براساس وظایف ذاتی اقداماتی را در این راستا انجام می‌دهد و به شهرداری ابلاغ می‌کند. بحث این است که چگونه باید بر اجرای این مصوبات نظارت داشته باشد. باید بگوییم در سطح مدیریت شهری اعتقاد به مدیریت بحران داریم و می‌خواهیم آن را مطرح کنیم.

پیشگیری در حوزه مدیریت بحران به چه معناست؟

تمام اقداماتی را که شورای شهر در سطح شهرها انجام می‌دهد با تدوین آیین‌نامه‌ها و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات اجرا شده است. وقتی در چهار مرحله مدیریت بحران از پیشگیری صحبت می‌کنیم؛ یعنی باید یکسری الزامات و مقررات تدوین کنیم که در راستای کاهش حوادث باشد یا به گونه‌ای باشد که در صورت وقوع بحران سبب کمترین آسیب شود. یک نمونه از اقدامات پیشگیرانه آن است‌ که شورای شهر یکسری ضوابط را در راستای ایمن‌سازی تجهیزات شهری در نظر بگیرد. این مساله جزء اختیارات شورا است. شورا باید اقداماتی را در یک بازه تعیین شده برای شهرداری مشخص کند تا این نهاد به عنوان متولی شهر تمام زیرساخت‌های شهری را ارزیابی کند و متوجه شود نقاط آسیب‌زای شهر کجاست و در صورت نیاز به تقویت و مقاوم‌سازی دست به کار شود. در این میان باید تعامل سازنده‌ای با دولت و تشکل‌‌های این حوزه ایجاد کند و در راستای تقویت مدیریت شهری مورد استفاده قرار دهد.

چنین برنامه‌ریزی و نظارتی در اجرای قوانین در حوزه شهری یا حتی هزینه‌هایی که در حوزه مدیریت بحران اعمال می‌شود، هم قابل اجرا است‌. در بسیاری از موارد شاهد هستیم اعتباری که برای بحث مدیریت بحران و ایمن‌‌سازی در نظر گرفته می‌شود، تحقق پیدا نمی‌کند. در نتیجه خیلی از پروژه‌ها بر زمین می‌مانند یا در مواردی حتی جابه‌جایی اعتبار پیش می‌آید. وقتی رویکرد مدیریت شهری ما به این سمت باشد که بتوانیم یکسری درآمدهایی را کسب کنیم و پروژه‌های ناتمام را به اتمام برسانیم اما این اعتبار از فروش زمین، تغییر کاربری و ... به دست آید، در نتیجه همین اتفاقی که هم‌اکنون شاهد آن هستیم، رخ می‌دهد.‌ همین حالا اگر منطقه دربند را نگاه کنیم متوجه می‌شویم رودخانه‌ای که در اوین درکه هست رو به پایین است و به داخل شهر می‌رسد و دقیقا تا روی رودخانه را استفاده می‌کنند. اگر قسمت بالادست منطقه دربند را ببینید میز و صندلی و تخت گذاشته‌اند و غذا سرو می‌کنند. اینها مواردی است که سیستم مدیریت شهری باید نسبت به آنها هوشیار باشد و نظارت‌های لازم را انجام دهد.

نقش آموزش‌های شهروندی را در کاهش آسیب‌های حوادث و بحران‌ها چگونه ارزیابی می‌کنید؟

یکی از برجسته‌ترین و با‌اهمیت‌ترین موضوعات در مدیریت بحران اینکه خود مردم به عنوان همراه و هم‌پای مدیریت شهری هستند. این همگام شدن با سیستم مدیریت شهری در راستای ایمن‌سازی محیط زندگی شهری ابزارها و برنامه‌های خاصی می‌خواهد که نخستین موضوع آن بحث اعتمادسازی و بعد برنامه‌ریزی است. باید یک برنامه مشخص در این حوزه داشته باشیم‌. سومین مورد هم این است که ما آموزش‌های مناسبی را به شهروندان بدهیم. این آموزش‌ها می‌تواند از طریق صدا‌و‌سیما یا نصب بیلبوردهای سطح شهر انجام شود. از طرف دیگر این آموزش‌ها باید از سنین پایین و در مدارس مورد توجه قرار گیرد. همچنین فضاهای شهری سطح شهر مثل سرای محلات و فرهنگسراها را می‌توان مکان مناسبی برای این آموزش‌ها دانست. البته در این مورد نیاز به فکرهای جدید است و موضوع دور از دسترسی نیست. بسیاری از کشورهای دنیا همچون ژاپن که در حوزه مدیریت بحران حرفی برای گفتن دارند، زمانی که زلزله هشت ریشتری می‌آید، می‌بینیم مردم چقدر فعال هستند و به سیستم مدیریت شهری کمک می‌کنند. این به آن دلیل است که از قبل آموزش دیده‌اند. موضوع دیگری که در حوزه مدیریت بحران وجود دارد، این است که ساعات اولیه، ساعات طلایی هستند. مردم باید بدانند خودشان یکسری از اقدامات را باید انجام دهند و در شرایطی قرار گیرند که کمترین آسیب را متحمل شوند و صدمات جانی کمتری دریافت کنند.

از جمله انتظاراتی که از شورای شهر وجود دارد این است که تمام ظرفیت‌های موجود را بدون رویکرد سیاسی و جناحی استفاده کنند؛ ظرفیت‌هایی که در مدیریت شهری وجود دارد، ظرفیت‌هایی نیستند که یک‌شبه ایجاد شوند. اینها مواردی هستند که سال‌ها روی آن برنامه‌ریزی و فکر شده است. اما شاید همسو با تفکرات دوستان جدید در مدیریت شهر نباشد. اینها برنامه‌هایی هستند که قابل اجرا و برنامه‌ریزی و طراحی‌اند؛ چرا‌که زمانی که حادثه‌ اتفاق می‌افتد، این حادثه برای تمام قشرهای جامعه رخ می‌دهد و برای گروه خاصی نیست.‌ در مدیریت بحران سیاسی و جناحی نگاه کردن به جایی نمی‌رسد؛ غیر از اینکه ظرفیت‌های مهمی را که ما در اختیار گروهی می‌گذاریم زمانی که ما کنار می‌رویم، از بین می‌رود.

موضوع دیگر استفاده از برنامه‌های مناسبی است که قبلا در شهرها وجود داشت. اگر قرار باشد به برنامه‌هایی که در تهران اتفاق افتاده اشاره کنم، می‌توانم به برنامه‌هایی که تحت عنوان برنامه پنج یا برنامه دو ساله شهرداری تدوین شده است، اشاره کنم. نگاه به این برنامه‌ها نشان می‌دهد مسائل مربوط به مدیریت بحران و ارتقای سطح ایمنی شهر لحاظ شده است که بخشی از آن اجرا و بخش‌هایی هم اجرا نشده است. یکی از رویکردهایی که شوراهای شهر باید داشته باشند این است که مواردی را که اجرا نشده اجرا کنند. رویکرد دیگری که در روزهای آخر دولت یازدهم اتفاق افتاد و مصوبه خوبی را درباره مدیریت بحران کلان‌شهرها به تصویب رساند، نتیجه یک سند آسیب‌شناسی بود که در حوزه مدیریت بحران کلان‌شهرها‌ مطالعه شده بود.

این مصوبه به تصویب دولت رسید و 13 بند داشت. این فرصت بسیار خوبی است که شورای شهر در کنار دولت بتواند برای اجرای این مصوبات اقدامات لازم را انجام دهد و کمک لازم را داشته باشد. در آن سند وضعیت موجود آسیب‌شناسی شده است. مواردی را که در مدیریت بحران شهرها وجود داشته تبدیل به مصوبه کردند و برای تمام دستگاه‌هایی که در این حوزه درگیر بودند، وظیفه مشخص کرده‌اند. تهیه و اجرای برنامه عملیاتی ایمن‌سازی شهرها، راه‌اندازی سامانه مدیریت یکپارچه حوادث یا اصلاح طرح‌های توسعه شهری با رویکرد خطر‌پذیری و مدیریت بحران از جمله این 13 بند است. تمام موارد این 13 بند بر‌مبنای شناخت زیرساخت‌های شهری است. در این راستا ‌برای ایمن‌سازی آنها همه مسئولیت‌هایی را که هم دولت موظف به اجرای آن است و هم نهاد عمومی غیردولتی یا نهادهایی همچون هلال احمر و صدا و سیمادر نظر گرفته‌اند؛ یعنی در‌واقع همه دستگاه‌های مرتبط با بحران که مسئولیتی برای آنها پیش‌بینی شده است. بحث آموزش همگانی و آموزش شهروندی از جمله موضوعاتی است که به آن اشاره شده است. اینها مواردی هستند که در 13 بند مصوبه آمده و تمام دستگاه‌ها باید در اجرای آن نقش داشته باشند.

یکی از مسائلی که کشورما با آن مواجه است اینکه در کشور متولی مدیریت بحران نهادهای مختلفی هستند. این امر باعث شده همه وظایف را بر گردن دیگری بیندازند. به نظر شما در این راستا موازی‌کاری وجود دارد؟

برای اینکه مشخص شود مسئولیت با کیست باید دید قانون چه می‌گوید. در حوزه مدیریت شهری وقتی قوانین را بررسی می‌کنیم، می‌بینیم چند قانون برای مدیریت شهری وجود دارد و چه مسئولیت‌هایی در این باره پیش‌بینی شده است. در ماده 55 قانون شهرداری، سیل، آتش‌سوزی و حوادث شهری برعهده شهرداری است.

در این قانون آمده است شهرداری می‌تواند در مواردی که ناایمنی وجود دارد، در ابتدا اخطار دهد اما در صورتی که اقدامی از سوی مالک انجام نشود، راسا برای از بین بردن آن ناایمنی اقدام کند و هزینه آن را از مالک بگیرد. یا در قانون سازمان مدیریت کشور، شهرداری‌ها همچون سایر دستگاه‌های دولتی جزء دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شوند که وظایف‌شان در چهار مرحله مدیریت بحران آورده شده است. البته شهر تهران به دلیل شرایط خاصی که دارد مدیر بحران شهردار پیش‌بینی شده است؛ اما ساختار سر جای خودش است. شهرداری می‌تواند راسا برای مدیریت بحران کل شهر تهران اقدام کند، چراکه مدیر بحران است اما آیا یک‌تنه این کار انجام می‌شود؟ در همان قانون مدیریت کشور، برای تامین اعتبارات باید برنامه‌ریزی شود و نظارت و مطالعات آسیب‌شناسانه انجام شود. اینکه ما بگوییم متولی بحران مشخص نیست، درست نیست. متولی بحران مشخص است. ما قانون مدیریت بحران داریم. البته درست است که از زمان آن مدت زیادی گذشته اما تمدید شده است. لایحه جدید در مجلس در حال بررسی است و امیدواریم تا پایان سال جاری به تصویب برسد و بتوان با قانون جدید حوادث را مدیریت کرد.

آیا لایحه مدنظر قابل‌دفاع است؟

این لایحه، لایحه‌ای است که تعدادی از خود شهرداری تهران، به همراه وزارت کشور و سازمان مدیریت بحران در تدوین آن همکاری داشته‌اند. سپس در کمیسیون‌های دولت و پس از آن در مرکز پژوهش‌های مجلس در این باره بحث شده و مورد بررسی قرار گرفته است. در نهایت امیدواریم قانون اجرایی قابل‌دفاع داشته باشیم.

وقتی یک حادثه مثل پلاسکو را یا حوادث مشابه را تجزیه و تحلیل می‌کنیم، مشاهده‌ می‌کنیم از یک کارگر تا کارمندی که در واحد تجاری و اداری آن کار می‌کرده است، تا خود شورای شهر و دولت مسئولیت‌‌هایی درباره ایمنی داشته‌اند. هنگامی که از مدیریت جامع بحران حرف می‌زنیم و می‌گوییم همه دستگاه‌ها نقش دارند و کسی قرار نیست کار دستگاه دیگر را انجام دهد؛ شهرداری را متولی بخشی از مدیریت بحران می‌دانیم و هلال احمر و وزارت کار، وزارت مسکن و شهرسازی بخش دیگر به شمار می‌روند.وقتی از مدیریت جامع بحران صحبت می‌کنیم یعنی هر دستگاهی باید کار خودش را انجام دهد. مجموعه این کارها باید در جهتی باشد که تاب‌آوری شهری و کاهش حوادث شهری را به همراه داشته باشد. اگر هر دستگاهی وظیفه خود را بداند و بداند که باید در چه حوزه‌ای کار کند و در مجموع این چرخه را به صورت کامل مدیریت کنیم، می‌توانیم به مدیریت جامع برسیم. مدیریت جامع بحران هم در هیچ شهری اتفاق نمی‌افتد مگر اینکه مدیریت واحد شهری را داشته باشیم؛ چرا که یک نهاد باید سیستم مدیریت بحران را بر عهده بگیرد و نظارت‌ها، برنامه‌ریزی‌ها و اقدامات از طرف آن نهاد انجام شود. اینکه ما بگوییم در حوزه مدیریت بحران یک رویکرد داریم و در حوزه مدیریت شهری رویکرد دیگری، اهداف کلان مدیریت بحران به‌جایی نمی‌رسد.