۹ ابهام مهم درباره منابع نفت و گاز و هدفمندی يارانه‌ها در لایحه بودجه

به گزارش پایداری ملی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1398 کل کشور 6. شفافیت بودجه»، به بررسی برخی از ابهامات مبهم لایحه بودجه سال آینده در حوزه های مختلف پرداخت و خواستار شفاف سازی آن توسط دولت شد.

*نقش منابع هیدروکربوری در اقتصادی ایران چقدر است؟

بخشی از این گزارش به ابهامات در حوزه «منابع نفت و گاز و هدفمندی یارانه‌ها» اختصاص دارد. در قسمت ابتدایی این بخش از گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «وابستگی ۳۶ درصدی منابع عمومی بودجه کشور به منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی در لایحه بودجه  ۱۳۹۸ نشان از نقش بزرگ منابع هیدروکربوری در اقتصاد ایران دارد. شناسایی این ۳۶ درصد به دلیل اشاره دقیق و شفاف ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه و قوانین بودجه سنواتی اتفاق افتاده است. اما نکته مهم این است که این تنها بخشی از سهم منابع هیدروکربوری در اقتصاد ایران است، چرا که سهم فروش داخلی این مواد هیدروکربوری در قوانین بودجه سنواتی شفاف و مشخص نیست و روابط مالی آن بعضاً براساس توافق بین دستگاهها شکل گرفته است».

سپس این مرکز پژوهشی در ۹ محور (۵ محور درباره منابع نفت وگاز و ۴ محور درباره هدفمندی یارانه ها) به برخی از این ابهامات که می‌تواند مورد توجه نمایندگان محترم مجلس قرار گیرد و در قوانین بودجه سنواتی برای شفافیت آنها تلاش شود، اشاره کرده است. این موارد عبارتند از:

*دلیل دو برابر شدن منابع دلاری حاصل از خالص صادرات گاز چیست؟

۱-  با توجه به ورود مستقیم منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز به بودجه، لازم است پیش‌بینی تحقق آنها به شکل روشنی در لوایح بودجه سنواتی (قیمت و میزان فروش پیش‌بینی شده) نمایش داده شود. به‌عنوان مثال، مشخص نیست که افزایش بیش از دو برابری منابع دلاری حاصل از خالص صادرات گاز در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال  ۱۳۹۷ ناشی از افزایش قیمت یا افزایش میزان فروش بوده یا این افزایش ناشی از اضافه شدن منابع دیگری مانند منابع حاصل از صادرات LPG به منابع عمومی است.

*تفاوت چشمگیر منابع حاصل از فروش داخلی میعانات گازی در سال های اخیر

۲- نحوه ورود منابع حاصل از فروش داخلی برخی از حاملهای انرژی در لایحه بودجه باید مشخص شود. به‌عنوان مثال در جدول ۵ ماده واحده لایحه بودجه که ردیف‌های مربوط به منابع عمومی را نمایش میدهد، هیچ ردیفی تحت عنوان منابع حاصل از فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها وجود ندارد ولی منابع حاصل از این موضوع وصول و در ردیف مربوط به صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات فراورده (۲۱۰۱۰۱) در نظر گرفته می‌شود. نکته قابل تأمل این است که در هشت ماه سال ۱۳۹۷ عملکرد این منبع حدود ۶۷ هزار میلیارد ریال بوده است، این در حالی است که در سالهای ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ منابع حاصل از این موضوع (فروش داخلی میعانات گازی) تنها حدود ۳ هزار میلیارد ریال بوده است. تغییر زیاد عملکرد این منبع در کنار نبود ردیف مستقل در بودجه برای آن، ابهام‌هایی را به‌وجود می‌آورد.

*ابهامات مرتبط با نحوه تسویه‌حساب شرکت نفت با پالایشگاه‌ها و سهم دولت از خوراک تحویلی به آنها

۳- به‌رغم اینکه ماده (۱) قانون الحاق (۲) به مسئله نحوه تسویه‌حساب شرکت نفت با پالایشگاهها و سهم دولت از خوراک تحویلی به آنها پرداخته است، نحوه عملیاتی شدن این ماده و منابع حاصل از این موضوع برای دولت دارای ابهام است. به‌عنوان مثال برآوردها حاکی از وجود بدهی بیش از ۲۰ هزار میلیارد تومانی پالایشگاه‌هاست. دراینباره مشخص نیست که اولاً این بدهی مربوط به دولت است یا خیر و ثانیاً علت عدم وصول آن چه بوده است (مطابق بند «ه» تبصره ۱ قانون بودجه، بخشی از این منابع (میعانات گازی تحویلی به پالایشگاهها) به تأمین ۴ میلیون تن مواد اولیه قیر رایگان اختصاص یافته است).

*نبود قواعد شفاف درباره سهم شرکت‌های ملی نفت و گاز از مشتقات نفتی

۴- یکی از موارد مهم دیگر دارای ابهام، نبود قواعد شفاف درباره سهم شرکتهای ملی نفت و گاز از مشتقات نفتی است. علیرغم عدم قواعد شفاف در این موضوع، درباره برخی از این مشتقات به شکل زیر عمل می‌شود:

-  شرکت ملی نفت، منابع حاصل از فروش خوراک به شرکت ملی پتروشیمی، منابع حاصل از فروش مایعات گازی و... را جزو منابعی میداند که به صورت ۱۰۰ درصد متعلق به این شرکت است و صرف هزینه‌های این شرکت می‌شود.

- شرکت ملی گاز منابع حاصل از فروش اتان به پتروشیمی‌ها را به صورت ۱۰۰ درصد متعلق به خود می‌داند و صرف هزینه‌های این شرکت می‌شود.

-  شرکت ملی گاز منابع حاصل از صادرات LPG (حدود ۲ میلیارد دلار) را سهم خود می‌داند و در مورد نحوه تقسیم منابع حاصل از فروش داخلی این مواد نیز ابهام وجود دارد.

* ابهامات مرتبط با ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید و قراردادهای آن

۵- ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید و روابط مالی ناشی از آن، یکی دیگر از مواردی است که در مورد تعاملات مالی شرکت ملی نفت و منابع عمومی می‌بایست به آن توجه شود. مطابق این ماده بخش خصوصی می‌تواند جهت افزایش بهره‌وری و افزایش تولید در پروژه‌ها (ازجمله پروژه‌های نفتی) سرمایه‌گذاری کند و براساس تبصره ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی این ماده، از محل منافع حاصل از این سرمایه‌گذاری، اصل و سود سرمایه‌گذاری بخش خصوصی توسط دولت پرداخت می‌شود. بر این اساس شرکت ملی نفت عملاً سرمایه‌گذاری خاصی برای استحصال نفت از میادینی که در قالب ماده ۱۲ قانون رفع موانع یا بند «ق» تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۳ مورد بهره‌برداری قرار گرفته است انجام نمی‌دهد، با وجود این، شرکت نفت ۱۴.۵ درصد از منابع حاصل از سود سرمایه‌گذاری در میدان را به‌عنوان سهم خود دریافت می‌کند. از سوی دیگر به نظر می‌رسد میزان بازپرداخت مربوط به قراردادهای ماده ۱۲ شرکت ملی نفت به بخش خصوصی، به صورت شفاف در منابع و مصارف عمومی منعکس نمی‌شود بلکه تنها در پیوست ۳ لایحه بودجه ردیفی کلی با این عنوان ذیل شرکت ملی نفت، درج می‌شود.

*ابهامات هدفمندی یارانه ها

بازوی کارشناسی مجلس در ادامه این گزارش به برخی ابهامات درباره موضوع هدفمندی یارانه ها اشاره کرده است که عبارتند از:

*قواعد تعیین سهم شرکت ملی گاز از درآمد فروش گاز چیست؟

۶- بر اساس اطلاعات کسب شده شرکت ملی گاز در سال ۱۳۹۷ فارغ از اینکه گاز را به چه بخشی تحویل می‌دهد، بابت فروش هر مترمکعب گاز طبیعی به بخشهای مختلف ۳۹۰ ریال به‌عنوان سهم خود دریافت می‌کند و مابقی گازبها سهم سازمان هدفمندی می‌شود. این رقم برای سال ۱۳۹۸ ظاهراً قرار است به ۴۵۰ ریال در ازای هر مترمکعب افزایش یابد. حال سؤال این است که محاسبه این سهم براساس چه قاعده‌ای صورت می‌گیرد؟ این موضوع در لایحه بودجه نیاز به شفاف‌سازی دارد؛ زیرا ممکن است بدون هیچ سازوکار کنترلی این نرخ به منظور پوشش هزینه‌های فزاینده شرکتها افزایش یابد (و در نتیجه سهم سازمان هدفمندی از منابع حاصل از فروش گاز کاهش یابد). بنابراین لازم است در این رابطه قاعده‌ای ایجاد شود که فرایند آن ضمن ایجاد شفافیت به افزایش بیش از حد هزینه‌های جاری شرکت منجر نشود.

* ابهام درباره نحوه محاسبه سهم ۱۴.۵ درصدی شرکت نفت از محل فروش فرآورده‌ها

۷- ردیف ۵ جدول مصارف تبصره ۱۴ موضوع هدفمندی یارانه‌ها به سهم ۱۴.۵ درصدی شرکت ملی نفت از فروش فراورده‌های نفتی اشاره دارد. در این ردیف سهم شرکت ملی نفت از محل فروش فراورده‌های نفتی بالغ بر ۱۰۹ هزار میلیارد ریال منظور شده است. محاسبات نشان میدهد که ۱۰۹ هزار میلیارد ریال ۱۴.۵ درصد عدد ۷۵۰ هزار میلیارد ریال می‌باشد؛ یعنی کل فروش فراورده‌های نفتی باید رقم ۷۵۰ هزار میلیارد ریال باشد. این در حالی است که نه ردیف ۱ منابع هدفمندی (منابع حاصل از فروش داخلی فراورده به مبلغ ۴۵۵ هزار میلیارد ریال) و نه مجموع دو ردیف ۱ و ۲ منابع هدفمندی (منابع حاصل فروش داخلی و صادرات فراورده‌های نفتی به مبلغ ۸۹۰ هزار میلیارد ریال) حتی با کسر مالیات و عوارض فراورده‌های نفتی معادل مبلغ ۷۵۰ هزار میلیارد ریال نیست. بررسی‌ها نشان میدهد سهم  ۱۴.۵ درصدی شرکت ملی نفت از فروش فراورده‌های نفتی در عمل مربوط به ۱۴.۵ درصد فروش نفت خام و میعانات گازی به پالایشگاههای داخلی است. با توجه به اینکه میزان فروش داخلی نفت و میعانات گازی ۲ میلیون بشکه در روز است، شرکت ملی نفت باید نفت را به قیمت حدودا یک میلیون ریال به‌ازای هر بشکه به پالایشگاه‌های داخلی فروخته باشد تا رقم مورد نظر به‌دست آید. این در حالی است که آخرین مصوبه قانونی در این خصوص به آیین‌نامه اجرایی تبصره ۱۴ در سال ۱۳۹۶ مربوط می‌شود که قیمت نفت فروش داخل را ۶۲۳ هزار ریال منظور کرده بود. بنابراین لازم است در فرایند بررسی تبصره ۱۴ لایحه بودجه این عدم شفافیت بررسی شود.

*تمام منابع شرکت‌ها از محل حامل های انرژی در تبصره ۱۴ آمده است؟

۸- ابهام مهم دیگری که وجود دارد این است که آیا منابع ذکر شده در جدول منابع تبصره ۱۴ موضوع هدفمندی یارانه‌ها، تمام منابعی است که شرکت‌ها از محل حامل‌های انرژی به‌دست می‌آورند یا خیر؟ دراینباره لازم است تدبیری اندیشیده شود که قیمت، میزان و نوع محصول فروخته شده موضوع هدفمندی توسط شرکتها در تبصره ۱۴ قانون بودجه دیده شود.

*ابهام درباره دیده شدن درآمد ناشی از افزایش قیمت خوراک پتروشیمی در تبصره هدفمندی

۹-  مطابق مصوبه شماره ۱۰۱۵۳۲ مورخ ۱۳۹۷/۸/۱ شورای عالی هماهنگی اقتصادی، پرداخت بسته‌های جبرانی و حمایت‌های غذایی از گروههای کم‌درآمد در دستور کار دولت قرار گرفت. مطابق ماده ۱ دستورالعمل موضوع این مصوبه، تا مبلغ ۹۰ هزار میلیارد ریال از محل منابع حاصل از مابه‌التفاوت تسعیر قیمت خوراک و سوخت کارخانجات پتروشیمی، فولادی و پالایشگاه به پرداخت بسته‌های حمایت غذایی از گروه‌های کم‌درآمد جامعه اختصاص یافت. یکی از نقاط مبهم تبصره ۱۴ لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، مربوط به تداوم یا عدم تداوم بسته‌های حمایتی است. پس از اصلاح نرخ ارز مورد استفاده برای محاسبه قیمت خوراک واحدهای پتروشیمی (افزایش قیمت خوراک) در سال ۱۳۹۷ منابع حاصل از این مابه‌التفاوت جهت پرداخت بسته‌های حمایتی مورد استفاده قرار گرفت. اینکه آیا این مابه‌التفاوت در منابع و مصارف هدفمندی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ دیده شده است یا خیر محل ابهام است. گفتنی است براساس دستورالعمل مذکور، دولت مکلف بوده در قالب سازوکار هدفمندی از منابع یادشده استفاده کند.

در پایان این بخش از گزارش مرکز پژوهش های مجلس آمده است: «موارد ذکر شده نمونه‌هایی از عدم شفافیت روابط مالی در صنعت نفت است که انتظار میرود در بودجه دولت این روابط شفاف شود و به اطلاع نمایندگان مجلس و عموم ملت برسد. متأسفانه هر سال به جای تلاش برای یافتن پاسخ‌های این پرسش‌ها و کمک به شفافیت رابطه مالی دولت و صنعت نفت و قانون هدفمندی یارانه‌ها، صرفاً به تعداد بشکه نفت صادراتی و نرخ تسعیر آن و میزان سرجمع منابع و مصارف هدفمندی توجه می‌شود».