فرجام برجام در کنگره چه خواهد بود؟

الف- بررسی تشکیلات و وظایف و اختیارات کنگره آمریکا

قانون اساسی امریکا اختیار انحصاری وضع قانون را به کنگره واگذار کرده است. کنگره امریکا مرکب از دو مجلس است: مجلس نمایندگان و مجلس سنا. تعداد نمایندگان مجلس نمایندگان به تناسب جمعیت تعیین می شود. ایالاتی که کمتر از حد نصاب جمعیت دارند که صرف نظر از تعداد جمعیت، یک نماینده در مجلس نمایندگان دارد یعنی شش ایالت که جمعیت آنها به حد نصاب نمی رسد، هر کدام فقط یک نماینده دارند، مثل آلاسکا و ایومینگ که حدود سیصد هزار نفر جمعیت دارند . دیگر ایالات به نسبت هر 380 هزار نفر یک نماینده دارند.

مجلس نمایندگان در حدود 440 نفر عضو دارد. هر ایالت صرف نظر از وسعت و جمعیت، دو نفر عضو در سنا دارد; از این رو جمع سناتورها یکصد نفرند. از شرایط انتخاب سناتورها، حداقل سی سال سن، نه سال تابعیت امریکا و ساکن ایالات بودن است که به مدت شش سال انتخاب می شوند و انتخاب 13 هر دو سال تجدید می شود.

هر دو سال، انتخاب یک سوم سنا به همراه انتخاب اعضای مجلس نمایندگان که دوره شان دو سال بوده انجام می گیرد . انتخاب سناتورها قبلا به وسیله مجلس مقننه انجام می شد، ولی طبق هفدهمین متمم قانون اساسی امریکا انتخاب مستقیما به وسیله مردم ایالت صورت می گیرد. رسیدگی به اعتبار نامه و احراز شرایط در مورد هر یک از اعضا به عهده همان مجلس است. اعضای دو مجلس از توقیف مصون هستند، مگر در صورت ارتکاب خیانت یا جنایت یا بر هم زدن نظم.

رهبر حزب اکثریت در مجلس به ریاست مجلس نمایندگان انتخاب می شود . ریاست مجلس سنا با معاون رئیس جمهور است. جانشین رئیس مجلس سنا به وسیله حزب اکثریت انتخاب می شود تا در موقع غیبت رئیس، جلسه را اداره کند. مجلس سنا شانزده کمیسیون و مجلس نمایندگان 22 کمیسیون دارد که به طرح های در دستور، رسیدگی می کنند.

کنگره امریکا صلاحیت قانون گذاری در زمینه هایی را دارد که در قانون اساسی به طور صریح یا به نحو ضمنی و یا با ملازمه به آن واگذار کرده است. بقیه موارد قانون گذاری به عهده قوه مقننه ایالت است. قوه مقننه ایالات، واجد صلاحیت عام و مطلق است مگر در مواردی که به موجب قانون اساسی فدرال ممنوع شده یا به عهده قوه مقننه حکومت مرکزی گذاشته شده است. هرچند رژیم امریکا، رژیم ریاستی است اما قانون اساسی آن ضمن تخصیص کامل هر یک از قوا به یک شاخه حکومت، تکه های کوچک تری از هر یک را به هر شاخه حکومتی داده است.

رئیس جمهور امریکا با وجود این که اقتدار منحصر اجرایی را دارد و دارای اختیارات زیاد و مسؤولیت سنگین است، ولی به مجلس سنا هم حق داده شده تا قرادادهای دولت را تصویب کند یا در مورد انتصاب مقامات عالی کشور نظر دهد . همه قراردادهای دولت امریکا باید به تصویب 23 اعضای سنا برسد; برای مثال پس از پایان جنگ جهانی اول، قرارداد معروف ورسای را سنای امریکا رد کرد و این کشور نتوانست عضو جامعه ملل گردد . هر گاه رئیس جمهور به دلخواه عمل کند، ممکن است با اعلام جرم کنگره علیه وی مواجه شود.

از این رو لذا خطر اعلام جرم مانند شمشیر داموکلس بر سر رئیس جمهوری امریکا آویزان است. قوه قضاییه در امریکا نیز با این که مستقل شناخته شده، اما از نفوذ کنگره مصون نیست. کنگره حق دارد علیه قضاوت اعلام جرم کند و از سوی دیگر، انتصاب قضات فدرال توسط رئیس جمهور و با رضایت مجلس سناست. کنگره هم حق تعیین عده قضات دیوان عالی و تعیین حقوق آن ها را دارد. کنگره همچنین می تواند صلاحیت استینافی دادگاه های فدرال را محدود کند.

قانونگذاران امریکایی کوشیده اند تا اختیارات قانون گذاری دو مجلس با هم برابر باشند. این تساوی در همه موارد رعایت شده، جز در مورد حق ابتکار (طرح) در زمینه قوانین مالی و مالیاتی. این حق انحصاری مجلس نمایندگان است اما در عوض به مجلس سنا حق داده شده است تا طرح های مصوب نمایندگان در زمینه مسائل مالی و مالیاتی را حک و اصلاح کند. این امر تا حدودی حق انحصار مجلس نمایندگان را تعدیل می کند. در سایر موارد قدرت سیاسی بین دو مجلس به طریق زیر توزیع شده است:

1.در صورتی که هیچ کدام از نامزدهای ریاست جمهوری نتوانند در انتخابات اکثریت لازم (نصف به علاوه یک هیات انتخاب کننده) را به دست بیاورند، مجلس نمایندگان حق دارد از میان سه نامزدی که بیشترین آرا را به دست آورده اند یکی را به ریاست جمهوری انتخاب کند. همچنین مجلس سنا می تواند در کیفیت مشابه، از میان دو نامزد معاونت که بیشترین آرا را به دست آورده اند یکی را به معاونت ریاست جمهوری برگزیند.

2.در آیین محاکمات سیاسی مسؤولان اجرایی، اگر رئیس جمهور، معاون وی، وزیران و سایر مسؤولان سیاسی فدرال دست به اعمالی زنند که از لحاظ حقوق جزای امریکا جرم شناخته شده باشد، مجلس نمایندگان پس از رسیدگی در تهیه مقدمات کار و صدور ادعانامه علیه فرد متهم، پرونده امر را تکمیل کرده و برای رسیدگی و صدور حکم به مجلس سنا ارسال می دارد و مجلس سنا نظیر یک دادگاه رای خود را مبنی بر محکومیت یا برائت متهم صادر می کند.

3.در انتصاب وزیران، دیپلمات ها، مستشاران دیوان عالی فدرال، رئیس جمهور باید با تایید مجلس سنا اقدام کند علاوه بر آن، مجلس سنا در تصویب قراردادهای بین المللی نیز مشارکت دارد. بنابراین، با وجود تلاش قانون گذار در توزیع مساوی قدرت بین دو مجلس، با این حال کفه قدرت به سود مجلس سنا سنگینی می کند و این امر برای برجسته کردن خصلت فدرال دولت امریکا و مشارکت نمایندگان دولت های عضو در حساس ترین تصمیم گیری های دولت مرکزی بوده است.

در مورد متن مورد جمع بندی در مذکرات هسته ای میان ایران و 5+1 برخی موضوعات قابل طرح و بررسی هستند و در این میان، نقشی که کنگره در مواجهه با این متن می تواند داشته باشد و اینکه نهایتاً کشمکش میان اوباما با کنگره به چه سرانجامی می رسد، موضوعی مهم و قابل بررسی ارزیابی می شود. در بخش دوم این گزارش، این موضوع را بررسی خواهیم کرد.

ب- - متن خوب هسته ای و کشمکش بین اوباما و کنگره

طبق آنچه مورد پیش بینی قرار گرفته است، متن جمع بندی هسته ای ابتدا در کنگره طرح خواهد شد. در این مرحله، نمایندگان هر دو مجلس نمایندگان و سنا موارد مورد توافق در این متن را مورد بحث و بررسی قرار خواهند داد. به احتمال بالا و بر این اساس که اکثریت نمایندگان کنگره(متشکل از مجلس نمایندگان و سنا) را نمایندگان و سناتورهای حزب مخالف باراک اوباما رییس جمهور ایالات متحده آمریکا تشکیل می دهند، این متن در کنگره با موانع و چالش های بسیاری روبرو خواهد شد.

این نکته ای است که قبلاً نیز مورد اشاره بسیاری از نمایندگان مخالف اوباما نیز مورد تأکید و تصریح قرار گرفته است. بدین ترتیب می توان پیش بینی کرد که متن مورد جمع بندی در کنگره رد خواهد شد. در عین حال، آنچه می تواند متن خوب هسته ی را در حاشیه امن قرار دهد و به دور از کارشکنای های کنگره آمریکا قرار دهد، ویژگی خاص نظام سیاسی ایالات متحده یعنی "ریاستی بودن" آن است.

به موجب این خصلت، شخص رییس جمهور از اختیارات گسترده ای برخوردار است و به موجب این اختیارات می تواند به تصمیمات و اقداماتی مبادرت ورزد که مورد نظر کنگره نیست. متن شامل جمع بندی مذاکرات هسته ای، به نظر یکی از مهم ترین عرصه های کشمکش بین اوباما و کنگره است. اوباما به عنوان رییس جمهور آمریکا به استناد اختیاراتی که به موجب قانون اساسی این کشور دارد، از "حق وتو"ی مصوبات کنگره برخوردار است و بدین ترتیب حتی اگر کنگره آمریکا تصمیم به رد متن جمع بندی هسته ای بگیرد نیز اوباما با استفاده از حق وتو خواهد توانست مصوبه کنگره مبنی بر رد متن جمع بندی را رد کند.

کشمکش میان اوباما و کنگره بر سر این متن، از همین الآن می تواند به مثابه یکی از چالش برانگیزترین موضوعات حقوقی و سیاسی قلمداد گردد. به احتمال زیاد، کش و قوس های فراوانی در این رابطه در رابطه کنگره و اوباما رخ خواهد داد اما در نهایت به نظر می رسد بر اساس تحلیل درست شرایط و اوضاع و احوالی که در حال حاضر شاهد آن ها هستیم، برد با اوباماست و کفه ترازو به سود وی سنگینی خواهد کرد.

این امر، موضوعی است که دیروز و ساعاتی پس از اعلام خبر جمع بندی نتیجه مذاکرات هسته ای میان ایران و 5+1 مورد اشاره و تصریح سناتور "میچ مک کانل" رهبر اکثریت جمهوری خواه در سنای آمریکا نیز قرار گرفته بود. وی در گفتگو با خبرگزاری رویترز فته است: اکر توافق هسته ای که قرار است از سوی اوباما برای رأی گیری به کنگره ارائه شود، تصویب نشود، کار نمایندگان برای مقابله با حق وتوی رییس جمهور دشوار خواهد بود.

البته این موضع جدید مک کانل، دقیقاً عکس موضعی است که وی قبلاً اتخاذ کرده بود. وی قبلاً مدعی شده بود که رییس جمهور، در میدان رویارویی با کنگره در مورد تصویب متن مورد جمع بندی هسته ای، قافیه را به کنگره خواهد باخت. مک کانل معتقد است برای اینکه اوباما در مقابله با کنگره بر سر متن هسته ای سپر بیندازد، لازم است که دو سوم اعضای کنگره از هر دو مجلس سنا و نمایندگان، با رد متن هسته ای همراه گردند اما در عمل، این امر اگر نگوییم ممکن نیست، لااقل بسیار دشوار خواهد بود و به نظر نمی رسد به توفیق دست یابد.

بدین ترتیب، به نظر می رسد احتمال تصویب متن هسته ای مورد جمع بندی بین ایران و 5+1 بسیار بیشتر از احتمال رد آن در کنگره باشد و لذا می توان معتقد بود اوباما پیروز میدان رویارویی با کنگره بر سر متن هسته ای جمع بندی شده است؛ متنی که بر اساس گزارش های رسیده، توانسته توافقی برد – برد را برای هر دو طرف مذاکره کننده رقم بزند.