«تحریم» و سیاست خارجی اوباما؛ تبدیل یک تاکتیک به راهبرد و نهاد بین‌المللی

شدت تحریم‌های فعلی که کشورهای غربی اصرار دارند آنها را فلج‌کننده بنامند، آن هم در مقایسه با تحریم‌هایی که پیش از این علیه ایران وضع شده بود نه فقط ناشی از حساس بودن موضوع هسته‌ای ایران بلکه می‌تواند ناشی از رویکردی باشد که واشنگتن در صحنه بین‌المللی برای بقای نظام تک‌قطبی بنای طرح و ادامه آن را دارد.

شاید اولین تحریمی که در تاریخ روابط جهانی ثبت گردیده، به 432 سال قبل از میلاد مسیح (ع) بازگردد. در آن زمان در یونان باستان، «مگارا» از سوی «آتن» تحریم شد. داستان تحریم اکنون بیش از 2400 سال است که در عرصه بین‌المللی ادامه دارد.

اما اگر بخواهیم به‌شکل خاص به سیاست واشنگتن در قبال تحریم سایر کشورها بپردازیم، باید به همان دوران شکل‌گیری ایالات متحده به‌عنوان کشوری مستقل رجوع کنیم. استفاده از تحریم به‌عنوان ابزاری در سیاست خارجی از سوی بینان‌گذاران ایالات متحده مورد بحث قرار گرفته بود. «جیمز مدیسون»، پدر قانون اساسی آمریکا و «توماس جفرسون»، نویسنده بیانیه استقلال آمریکا از حامیان پرو پا قرص استفاده از سلاح‌های اقتصادی به‌عنوان ابزاری در دیپلماسی بودند و این ابزار را جایگزین بهتری برای جنگ می‌دانستند.

از سال 1892 تاکنون دست‌کم ۲۰ سلسله تحریم گسترده در دستور سیاست خارجی آمریکا بوده است. اکنون نه‌تنها این روند با شدت و حدت ادامه دارد بلکه به‌چنان ابزاری در سیاست‌گذاری‌های خارجی واشنگتن بدل شده که دست‌کم 4 نهاد مشخص مسئولیت اجرای تحریم‌های اعمالی از سوی واشنگتن را برعهده دارند:

1- دفتر سیاست‌گذاری و اجرای تحریم‌های اقتصادی (EB/TFS/SPI)

2- دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری (OFAC)

3- دفتر صنعت و امنیت وزارت بازرگانی (BIS)

4 - موسسه اصلاحی کنترل صادارت ریاست جمهوری

وقتی دولتی برای اجرای یک سیاست به‌طور مستقیم چهار دایره دولتی را مسئول قرار می‌دهد، باید از خود پرسید که این سیاست از جهت راهبردی تاچه حد برای آن دولت دارای اهمیت است؟

* مفهوم و هدف تحریم

«گری هافبوئر»، استاد دانشگاه جورج تاون می‌نویسد: کشورها به پنج طریق می‌توانند به چالش‌های سیاست خارجی بپردازند: دیپلماسی، فشار سیاسی، فشار اقتصادی، اقدامات پنهان و دخالت نظامی.

به نوشته این استاد دانشگاه جورج تاون، تحریم‌ها به عنوان ابزاری بین اقدامات بسیار نرم و اقدامات بسیار سخت در سیاست خارجی کاربرد می‌یابند. تحریم نه به‌عنوان سلاح ایده‌آل بلکه به‌عنوان انتخاب بد از بین «بد و بدتر» مدنظر قرار می‌گیرد.

«بری کولودکین» هم در این خصوص تصریح کرده است: تحریم ابزاری است که توسط کشورها یا سازمان‌های بین‌المللی برای تشویق دولتی مشخص یا مجموعه‌ای از دولت‌ها با هدف تغییر سیاست آنها از طریق محدودیت تجارت، سرمایه‌گذاری یا سایر فعالیت‌های بازرگانی صورت می‌پذیرد.

موسسه واشنگتن در مقاله‌ای ابراز داشته که تحریم یک گزینه میانه برای حل مشکلات سیاست خارجی با «خطر حداقلی» است.

«ریچارد هاس»، رئیس شورای روابط خارجی آمریکا هم می‌گوید که تحریم به شکل فزاینده‌ای در مرکزیت سیاست خارجی ایالات متحده به عنوان یک ابزار قرار گرفته است.

به‌نوشته فارین پالیسی، هدف اصلی از اعمال تحریم «اجبار به تغییر رفتار سایر بازیگران عرصه بین‌الملل» است.

اگر حرف هاس و نگاه فارین پالیسی را در کنار 5 الگوی ارائه شده از سوی هافبوئر قرار دهیم، حاصل چنین خواهد بود: «اجبار به تغییر رفتار از طریق فشار اقتصادی، در مرکزیت سیاست خارجی واشنگتن در مواجهه با کشورهایی قرار گرفته که در نظام اقتدارگریز بین‌الملل، سازی ناکوک با منافع واشنگتن کوک می‌کنند.»

بنابراین، سیاستی که واشنگتن تحت عنوان «تحریم هوشمند» در دستور کار خود قرار داده است، یک سیاست مرکزی برای پیگیری اهداف سیاست خارجی این کشور به حساب می‌آید.

* چرا تحریم؟

به‌طور طبیعی، هر رژیمی که خود را در جایگاه هژمونیک در عرصه بین‌المللی می‌بیند، به‌دنبال حفظ این جایگاه است. با این‌حال، تعبیر از این جایگاه در دوران ریاست جمهوری باراک اوباما در ایالات متحده نسبت به دوران بوش پسر یک تفاوت جدی دارد.

بوش مفهوم هژمونی را تنها با قدرت معنی می‌کرد. از این رو هر جا که لازم بود اقتضائات رئالیستی سیاست – قدرت را هم پیاده می‌کرد. برای بوش کافی بود که منافع واشنگتن حمله به عراق را اقتضا کند، آن‌گاه برای چنین حمله‌ای نیازی به کسب اجازه از نهادهای بین‌المللی هم نمی‌دید.

از سوی دیگر، بوش پسر وارث اقتصاد کلینتونی بود. اقتصادی شکوفا و قدرتمند که بار جنگ را به‌خوبی بر دوش می‌کشید. بنابراین از منظر الزامات سیاست داخلی هم دست پری داشت.

وی همچنین وارث موفقیت در جنگ 1991 با عراق محسوب می‌شد که توسط پدرش ترتیب داده شد و مردم آمریکا را چندان خسته نکرد و به تعبیر برخی تحلیل‌گران آمریکایی به نتایجی بهتر از آنچه تصور می‌شد دست یافت.

اما موقعیت اوباما با بوش پسر متفاوت است. اوباما از یک‌سو وارث اقتصادی بسیار ضعیف‌تر از آن چیزی بود که افکار عمومی آمریکا آن را می‌پسندد و از سوی دیگر، با پدیده «خستگی از جنگ» مواجه بود. مردم آمریکا پس از دو جنگ افغانستان و عراق که اگرچه به اشغال این دو کشور انجامید اما به اهداف تعریف شده خود نرسید، خسته بودند و هستند. از همین رو بود که در لیبی تنها دخالتی کوچک کرد، در ماجرای اتهام به دولت سوریه در خصوص استفاده از سلاح شیمیایی آن‌قدر ماجرا را طول داد که مستمسکی برای فراموش کردن خط قرمزش فراهم شود و در آنچه مقابله با داعش خوانده شد نیز تنها در سطح بسیار محدود به استفاده از سلاح روی آورد.

نگاه اوباما به مفهوم هژمونی «نمی‌تواند» از جنس نگاه بوش و مبتنی بر سیاست – قدرت باشد. تعریف اوباما از هژمونی را باید بیشتر به نگاه «گرامشی» نزدیک دانست که هژمونی را مبتنی بر پذیرش از سوی دیگر بازیگران بین‌المللی می‌دانست. اینکه اوباما این همه بر «اجماع‌سازی» تاکید دارد، اتفاقی نیست. به‌خصوص در مورد تحریم‌های ضدایرانی، اوباما بارها بر ایجاد اجماع بین‌المللی بر ضد ایران تاکید کرده است. این اجماع‌سازی در واقع نوعی پروژه «اقناع‌سازی» است که در نوشته‌های «رابرت کاکس» به آن اشاره گردیده است.

به‌عبارت دیگر، اوباما هژمونی را در نشان دادن توان نظامی ایالات متحده نمی‌بیند و نمی‌تواند ببیند، بلکه سعی دارد با به‌دست گرفتن هدایت جامعه بین‌المللی در موضوعات خاص، چنین نشان دهد که ایالات متحده قدرت برتر در صحنه اقتدارگریز بین‌المللی است.

اکنون اگر بازهم به 5 ابزار اشاره شده از سوی هافبوئر بنگریم، می‌بینیم که در بین سیاست‌های مبتنی بر فشار، آنچه بیش از همه به‌کار اوباما می‌آید «فشار اقتصادی» است. آمریکا 20 درصد اقتصاد جهان را در اختیار دارد و با ابزارهای قدرت خود در این حوزه، این قابلیت را دارد که بنگاه‌های اقتصادی را به «نهادهای پیرو» تبدیل کند.

در بین سیاست‌های مبتنی بر فشار، تحریم تنها سیاستی است که آمریکا قابلیت اجماع‌سازی در خصوص آن را دست‌کم در بخش زیادی از نهادهای حاکم بر اقتصاد بین‌الملل داراست. از این رو واشنگتن در عرصه تحریم به رژیم‌سازی علیه کشورهایی روی آورده که از منظر هنجارهایش، «بازیگر سرکش» محسوب می‌شوند.

* تحریم به‌مثابه یک نهاد بین‌المللی

«هدلی بول»، یکی از مشهورترین نظریه‌پردازان مکتب انگلیسی در روابط بین‌الملل است. وی که اصالتا استرالیایی بود، معتقد بود که نهادهای جامعه بین‌الملل را نباید تنها در سازمان‌های بین‌المللی خلاصه کرد. از منظر وی، نهادهای بین‌المللی مجموعه‌ای از عادات و رویه‌هایی هستند که برای تحقق اهداف مشترک شکل یافته‌اند. وی حتی توازن قوا و دیپلماسی را نوعی نهاد قلمداد می‌کرد.

از منظر هدلی بول، این نهادهای بین‌المللی یکی از سه عنصر اصلی هستند که «نظم» جامعه بین‌الملل را حفظ می‌کنند.

یکی از تلاش‌های چشمگیری که سیاست تحریم اوباما را از روسای جمهوری پیشین او متمایز می‌سازد، درست در همین‌جاست. متاسفانه این رویکرد اوباما چندان مورد توجه تحلیل‌گران واقع نشده است.

«اوباما در تلاش است، تعامل اقتصادی با هر کشوری را که در عرصه بین‌المللی از هنجارهای مدنظر ایالات متحده پیروی نمی‌کند، به‌شدت دشوار سازد.» به عبارت دیگر، پرهیز از تعامل اقتصادی با کشورهای مخالف سیاست‌های بین‌المللی کاخ سفید، با هدف درنیفتادن با بخش اعظم حاکمان اقتصاد جهانی، در دوران اوباما در حال تبدیل شدن به رویه است.

دولت دموکرات فعلی آمریکا در تلاش است تا رژیم‌های تحریمی خود را به‌شکل نهادی بین‌المللی درآورده و بر روی آنها اجماع‌سازی کند و به‌وضوح از حمایت اتحادیه اروپا در این مسیر هم برخوردار است. این دو در کنار هم 40 درصد از اقتصاد جهان را در اختیار دارند و همچنین دارای تعاملات گسترده با 60 درصد باقی‌مانده هستند.

اگر میراث بوش برای سیاست بین‌الملل تاختن بی حد و مرز با قدرت نظامی بود، میراث اوباما فشردن شریان‌های اقتصادی مخالفان است.

این بدان معنی نیست که دولت‌های پیش از اوباما به مقوله تحریم نظر نداشته‌اند؛ بلکه بدان معناست که نگاه تحریمی واشنگتن از «نگاه تاکتیکی» به «نگاه راهبردی» تغییر یافته است.

تحریم‌های روسیه بر سر ماجرای اوکراین به‌خوبی نشان می‌دهد که سیاست تحریمی در دولت اوباما تا چه حد جدی است. باید اطمینان داشت که در تحریم روسیه نیز نوعی رژیم تحریمی به‌وجود خواهد آمد که اگرچه نمی‌تواند به اندازه رژیم تحریمی ایران سرسختانه تدوین شود اما قابلیت تحدید و تهدید مسکو را خواهد داشت.

* مذاکرات هسته‌ای و رژیم تحریم‌های ضدایرانی

مذاکرات هسته‌ای ایران و 1+5 ادامه همچنان ادامه دارد و خروجی این مذاکرات احتمالا جز حصول یا عدم حصول توافق جامع نیست.

در صورت عدم حصول این توافق که تکلیف تحریم‌ها روشن است. نه‌تنها نباید انتظار کاهش آنها را داشت بلکه باید احتمال افزایش را هم داد. اما در صورت حصول توافق جامع، رنگ و بوی قضیه از نوع دیگری است.

اگر تحریم‌ها را صرفا تاکتیکی برای تغییر رفتار هسته‌ای ایران تصور کنیم، بدیهی است که می‌توانیم انتظار فروپاشی «تدریجی» رژیم تحریم‌های ضدایرانی را داشته باشیم اما اگر نگاه واشنگتن به این تحریم‌ها متفاوت از آن چیزی باشد که در وزارت خارجه ایران به آن اندیشیده می‌شود، قضیه متفاوت خواهد بود.

اگر واشنگتن با نگاه راهبردی این تحریم‌ها را وضع کرده باشد – که برآمد این تحلیل نیز همین است – آن‌گاه نباید انتظار داشت که ایالات متحده به این راحتی رژیم این تحریم‌ها را از دست بدهد. به‌عبارت دیگر، به‌نظر می‌رسد نگاه واشنگتن به این تحریم‌ها نه ابزاری برای تغییر رفتار ایران در موضوع هسته‌ای بلکه ابزاری برای اجبار ایران به تغییر رفتارش در محیط بین‌المللی باشد.

در این صورت حتی با حصول توافق جامع نیز، رژیم تحریم‌ها حفظ شده و تنها «خلل و فرج مدیریت‌شده‌ای» در آنها ایجاد می‌شود. این تنها به‌مثابه سوراخ کردن دیواری است که هرگاه لازم باشد، با یک مشت سیمان قابل ترمیم است.

چهار نهادی که پیش‌تر از آنها نام برده شد، همان‌طور که رژیم تحریم‌ها را ایجاد کردند قادر خواهند بود روزنه‌های ایجاد شده در آنها را نیز مدیریت کنند.

کشورهایی که در عرصه بین‌المللی، به‌چالش کشیدن سیاست هژمونیک واشنگتن و استیلاجویی این کشور را مدنظر دارند، برای مدیریت اقتصاد خود باید نگاه امیدوارانه به نهادهای اقتصاد بین‌المللی را بکاهند. این نهادها نیز همچون حقوق بین‌الملل ابزار دست سیاست بین‌الملل هستند و معادلات سیاست بین‌الملل نیز تنها بر مبنای توزیع قدرت تعریف می‌شوند.

از این رو، غلبه به تحریم نیازمند تغییر نگاه در کلان سیاست‌گذاری‌های اقتصادی کشور است. مشکلات اقتصادی ایران در ژنو، وین یا نیویورک حل نخواهند شد بلکه باید در تهران چاره‌ای به حال آنها اندیشید.