کنگره و ترامپ چگونه ماشین تحریم علیه ایران را هدایت می‌کنند؟

مریکا بیش از هر کشور دیگری از تحریمها به عنوان ابزاری برای اهداف سیاسی خود بهره می‌برد. حدود ۷۰ درصد تحریم های جهان از جنگ جهانی اول تا ۱۹۹۰، توسط امریکا صورت گرفته است. اولین تحریم امریکا در قرن ۱۸ بر علیه انگلیس اعمال شد که در سال ۱۷۶۵ مهاجرین در اعتراض به اجرای قانون استمپ کالاهای انگلیسی را تحریم کردند که نهایتاً منجر به انقلاب امریکا شد. در سال ۱۸۰۷ رئیس جمهور امریکا توماس جفرسون برای جلوگیری از جنگ با انگلیس و فرانسه کنگره را متقاعد به تحریم تجاری کرد.

ارباب تحریم‌ها در جهان

از آن زمان تا کنون دولت امریکا با توسل به ۴۲ قانون فدرال و قانون اساسی امریکا تحریمهای متعددی را علیه کشورها صادر کرده است و تنها بین سالهای ۱۹۹۳ تا ۱۹۹۶ با ۶۱ قانون و دستور اجرایی ۳۵ کشور را تحریم کرده است.

ساختار قانونی برای اعمال تحریم‌ها در ایالات متحده آمریکا عمدتاً مبتنی بر اختیاراتی که در اختیار قوه مجریه آمریکا و کنگره این کشور محول شده است.

تحریم‌های آمریکا یا به واسطه صدور یک مصوبه قانونی از سوی کنگره آمریکا وضع می‌شوند و یا به وسیله حکمی (دستور اجرایی) که رئیس جمهور صادر می‌کند. البته نوعی از همپوشانی هم بین این دو وجود دارد. جدا از دستورات اجرایی که رئیس‌جمهور به ابتکار خود صادر کرده است، یک‌سری دستورات اجرایی دیگر نیز صادر شده‌اند که مبتنی بر مصوبات کنگره هستند یا متعاقباً در مصوبات کنگره تأیید شده‌اند.

ایران هم به عنوان یکی از قدرت‌های منطقه خاورمیانه که با وقوع انقلاب اسلامی به عنوان کشوری ضد آمریکایی مطرح شده همواره مورد هدف تحریم‌های این کشور قرار گرفته است.

چهار موج تحریمی آمریکا علیه جمهوری اسلامی

آمریکا تاکنون چهار موج تحریمی را ضد ایران اعمال کرده است.

موج اول تحریمها ۱۹۷۹ تا ۱۹۹۵: پاسخی به تسخیر لانه جاسوسی و بحران گروگان‌گیری در سفارت آمریکا بود. از مهم‌ترین تحریم‌های این دوره منع هرگونه صادرات کالا و خدمات به ایران طبق دستور اجرایی ۱۲۲۰۵ در آوریل ۱۹۸۰ و مسدود کردن داراییهای ایران بر اساس دستور اجرایی ۱۲۱۷۰ است.

موج دوم تحریمها ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۶: با هدف تضعیف ایران در صنایع نفت و گاز بوده و کشورهای ثالث سرمایه‌گذار در بخش نفت و گاز مورد تحریم واقع می‌شدند. مهم‌ترین تحریم در این دوره قانون مجازاتها علیه ایران و لیبی (ILSA) موسوم به قانون داماتو در اوت ۱۹۹۶ است. طبق این قانون هرگونه سرمایه‌گذاری در جهت توسعه منابع نفتی در ایران منع شد و برای خاطیان مجازات‌هایی وضع شد.

موج سوم تحریمها ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۰: عمدتاً روی برنامه هسته‌ای ایران تمرکز داشت و شامل تحریمهای تنبیهی به دلیل مسائل حقوق بشری در ایران بودند. نمونه تحریمهای این دوره تصویب قانون حمایت از آزادی در ایران است که برای اصلاح قانون تحریم ایران و لیبی است و تا سال ۲۰۱۱ تمدید شد.

موج چهارم تحریمها از سال ۲۰۱۰ به بعد: شامل سخت‌ترین محدودیتهایی بود که ایالات متحده تا به حال علیه کشوری وضع کرده است. از مهم‌ترین تحریم‌ها در این دوره قانون جامع تحریم، مسئولیت‌پذیری و منع سرمایه‌گذاری ایران (CISADA) در سال ۲۰۱۰ است که توسط کنگره آمریکا به تصویب رسید. پس از این قانون کشورهای دیگر هم به حامیان تحریمی آمریکا علیه ایران پیوستند. هدف تحریمها بانک مرکزی ایران و توانایی آن در دریافت درآمد حاصل از نفت و بسیاری از بخشهای حمل و نقل، بیمه، تولید و امور مالی بودند.

دو موج اول تحریمها به صورت یکجانبه از سوی واشنگتن بود، اما دو موج بعدی، شامل تحریمهای مشابهی هم بود که به وسیله متحدان آمریکا و سازمان ملل وضع شد.

کنگره اصلی‌ترین تصویب کننده قوانین تحریمی

کنگره از دل تشکیک به قدرت قوه مجریه، به‌عنوان تنها قدرت شکل گرفت اما تنظیم‌کنندگان قانون اساسی امریکا بعدها کنگره را مردم‌سالارانه‌ترین قوه در میان سه قوه قلمداد کردند. کنگره آمریکا از دو مجلس نمایندگان و سنا تشکیل شده که هدف از این نوع چینش حفظ توازن میان ایالت‌های کم جمعیت‌تر و پر جمعیت‌تر است.

مهم‌ترین قدرتی که کنگره دارد قدرت وضع مالیات و کنترل مخارج دولت است. رئیس جمهور معمولاً نمی‌تواند پولی که کنگره آن را تخصیص نداده خرج کند، اما همیشه برای وی مقداری آزادی عمل در مواقع اضطراری در نظر گرفته‌شده است.

قانون اساسی برای مجلس سنا نقشی متمایز در فرایند سیاست خارجی امریکا در نظر گرفته است: مشاوره به رئیس جمهور در موافقت‌نامه‌های مذاکره شده، رضایت دادن به این موافقت‌نامه‌ها بعد از امضای آن‌ها و تصویب انتصابات رئیس جمهور از جمله وزیر خارجه و سایر مقامات عالی‌رتبه وزارت خارجه، سفرای خارجی و سایر مقامات صاحب منصب در دستگاه خارجی.

تا کنون قوانین فراوانی برای اعمال تحریم‌های یکجانبه و چند جانبه از سوی کنگره آمریکا بر علیه ایران تصویب شده که عمده آن‌ها از سال‌های دهه ۹۰ به این سو مورد تصویب قرار گرفته است.

از جمله این قوانین می‌توان قانون تحریم ایران و لیبی را نام برد که هم اکنون با خروج لیبی به قانون تحریم ایران تغییر نام داده است.

همچنین کنگره حدود ۶۰ درصد از تحریمهایی که با حکم ریاست جمهوری وضع شده‌اند را به مصوبه قانونی هم تبدیل کرده است. به عنوان نمونه حکمهای ریاست جمهوری ۱۲۹۵۷، ۱۲۹۵۹ و ۱۳۰۵۹ که ناظر بر منع روابط تجاری آمریکا با ایران هستند در قانون آزادی ایران در سال ۲۰۰۶ و قانون CISADA در سال ۲۰۱۰ به ماده‌های قانونی تبدیل و تصویب شدند. لذا رئیس‌جمهور نمی‌تواند به تنهایی و بدون مجوز کنگره آنها را اصلاح نموده یا تغییر دهد. همچنین دستور اجرایی ۱۲۹۵۹ که در ماه می ۱۹۹۵ صادر شده و تجارت با ایران و سرمایه‌گذاری در آن را منع می‌نماید. مفاد این دستور اجرایی در ماده ۱۰۳ قانون جامع تحریم‌های ایران مصوب سال ۲۰۱۰ عیناً تکرار شده است و لذا رئیس‌جمهور نمی‌تواند به تنهایی آن را کنار گذارد.

به همین قیاس، تحریم‌های بخش انرژی و پتروشیمی ایران و همچنین تحریم‌های مربوط به ناقضان حقوق بشر که به ترتیب طی حکم‌های ریاست جمهوری ۱۳۵۹۰ و ۱۳۶۰۶ وضع شده بودند بعداً در «قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه ۲۰۱۲» به قانون تبدیل شدند.

لابی‌های صهیونیستی مهم‌ترین حامی قوانین تحریمی کنگره

در داخل کنگره آمریکا نقش گروه‌ها و لابی‌های داخلی برای تشدید قوانین تحریمی ضد ایران بسیار چشمگیر و گسترده است.

به عنوان مثال ارتباط نزدیک لابی آیپک با هاوارد بردمن، رییس کمیسیون روابط خارجی مجلس نمایندگان صد و یازدهمین کنگره آمریکا نقش مهمی در جهت دهی و ارائه طرح اولیه قانون تحریم بنزین ایران ایفا کرد. طرح اولیه قانون جامع تحریم ایران نیز با ارتباط دهی و تاثیرگذاری هدفمند و منسجم لابی آیپک با رییس کمیسیون امور بانکی مجلس «کریستوفر داد» از حزب دمکرات شکل گرفت.

کنگره صهیونیسم، سازمان جهانی صهیونیست، فدارسیون یهودیان آمریکای شمالی، کمیته امور عمومی و اسراییل، کنفرانس روسای سازمان‌های یهودی، لابی مسیحیان صهیونیست، کنگره مراقبت پنتاگون، کنفرانس امنیتی هرزلیا، موسسه یهود در امور امنیت ملی از مهم‌ترین لابی‌های رژیم صهیونیستی هستند که با لابی گری خود در معماری فکری برخی قانونگذاران حامی تحریم جمهوری اسلامی ایران تأثیر دارند.

لابی ایپک در اکثر گزارش‌های پژوهشی خود برای تاثیرگذاری بر نمایندگان به برخی قوانین کنگره همچون قانون مقابله با تکثیر تسلیحات جمعی با قانون تحریم‌های ایران استناد می‌کنند.

رویکرد مراکز پژوهشی معتبر آمریکا به صورت مستقیم بر طرح‌های تحریمی قانونگذاران کنگره تاثیرگذار است. برای مثال موسسه واشنگتن در امور خاورمیانه نزدیک به عنوان یکی از مراکز پژوهشی معتبر آمریکا که به نو محافظه کاران وابسته است، یکی از روش‌های جنگ نرم برای تغییر رفتار هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران را مدیریت تحریم‌های هوشمند معرفی کرده است.

یکی از آخرین قوانی تحریمی ایالات متحده آمریکا علیه ایران قانون کاتسا بود که در ابتدا به منظور تجمیع تمام قوانین تحریمی علیه ایران در کنگره آمریکا تصویب شده بود، اما پس از مدتی تحریم‌هایی نیز ضد کره شمالی و روسیه نیز در آن گنجانده شد.

در بسیاری از مصوبات کنگره آمریکا اختیار تعلیق تحریم‌ها بر عهده رییس جمهور این کشور قرار دارد، اما لغو همیشگی آن بر عهده کنگره آمریکاست.

فرامین اجرایی؛ ابزار رییس جمهور آمریکا بر اعمال تحریم

تحریم‌هایی که بر اساس دستور اجرایی رئیس‌جمهور وضع شده‌اند، عمدتاً ناشی از اختیاراتی هستند که قانون اختیارات اضطراری اقتصادی (IEEPA) به رئیس‌جمهور می‌دهند. براساس این قانون،‌ رئیس‌جمهور امریکا می‌تواند هر زمان که وضعیت اضطراری را در رابطه با یک کشور تشخیص دهد، محدودیت‌هایی را در رابطه با آن اعمال کند. بیل کلینتون رئیس جمهور اسبق امریکا در مارس سال ۱۹۹۵ علیه ایران وضعیت اضطراری اعلام کرد و این بیانیه از آن زمان هر سال تمدید شده است.

دستور اجرایی شماره ۱۳۲۲۴ در سپتامبر ۲۰۰۱ و دستور اجرایی ۱۳۳۸۲ در ژوئن سال ۲۰۰۵ نمونه‌هایی از دستورهای اجرایی هستند که توسط رئیس جمهور صادر شده است.

دو حکم ریاست جمهوری ۱۳۶۲۲ در ۳۰ جولای سال ۲۰۱۲ (این حکم قانون تحریم ایران را برای شرکتهایی اعمال میکند که طبق اعلام دولت اقدام به خریداری نفت خام یا محصولات نفتی از ایران کرده اند) و ۱۳۶۴۵ در ژوئیه ۲۰۱۳ (شرکت‌هایی که اقدام به معامله با ارز رایج ایران یعنی ریال کرده و یا اقدام به تأمین کالا برای بخش خودروسازی ایران کردهاند مشمول تحریم می‌شوند.) که به طور خاص برای ایران صادر شده‌اند، کاملاً به قانون تبدیل نشده‌اند و رئیس جمهور می‌تواند مفادی را که به قانون تبدیل نشده‌اند را بدون اخذ مجوز از کنگره به موجب اختیاراتش لغو یا اصلاح کند.

دولت امریکا همچنین بر اساس قوانین دیگری همچون تجارت با دشمن، اداره صادرات، مهار صدور تسلیحات و قوانین متعدد دیگر (برخی قوانین مانند اداره صادرات در سالهای بعدی دستخوش اصلاح و بازنگری شدند)، تحریم‌ها را وضع می‌کند که قوانین زیر بیشترین کاربرد را در تحریمهای موج اول و دوم علیه ایران داشتند.

دست باز آقای رییس جمهور

مهم‌ترین قوانینی که به رییس جمهور آمریکا اختیار اعمال تحریم‌ها را می‌دهد، شامل موارد زیر است.

قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین المللی یا IEEPA: این قانون در سال ۱۹۷۷ به تصویب کنگره رسید که طی آن امریکا از انجام تجارت با کشورهایی که رئیس جمهور انجام تجارت با آنها را برای منافع ملی زیانبار می‌داند منع می‌شد. براساس این قانون،‌ رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند هر زمان که وضعیت اضطراری را در رابطه با یک کشور تشخیص دهد، محدودیت‌هایی (از قبیل مصادره داراییها و یا اعمال تحریمهای اقتصادی علیه دولتهایی را بدهد که با آمریکا در شرایط غیرجنگی نیز خصومت دارند) را در رابطه با آن اعمال کند. بر اساس این قانون بیل کلینتون در مارس ۱۹۹۵ ایران را در وضعیت اضطراری قرار داد و هر سال این وضعیت اضطراری تمدید می‌شود و رئیس جمهور توانایی صدور دستورهایی را برای تحریم ایران خواهد داشت.

قانون اخیارات دفاع ملی یا NDAA: قانون اختیارات دفاع ملی آمریکا، یک قانون فدرال آمریکا است که در آن بودجه‌ها و هزینه‌های وزارت دفاع آمریکا مشخص شده است. در قانون هر سال مفاد دیگری از جمله مسائل مربوط به ایران هم مطرح می‌شوند. کنگره آمریکا عمدتاً از دو طریق بر بودجه نظامی آمریکا نظارت می‌کند: قانون اختیارات دفاع ملی و لایحه اعتبارات دفاعی. قانون اختیارات دفاع ملی سازمان‌های مسئول در امور دفاعی را مشخص، سطوح بودجه آن‌ها را تعیین و سیاستهای هزینه آن بودجه‌ها را تعیین می‌کند.

قانون وضعیت اضطراری ملی یا NEA: این قانون در سپتامبر ۱۹۷۶ تدوین و تصویب شد. این قانون در پی اصلاح قانون تجارت با دشمن وضع شد که طبق آن اختیار وضعیت اضطراری از بند ۵ قانون تجارت با دشمن حذف شد و هدف این بود تا اختیارات اضطراری رئیس جمهور در زمان صلح محدود شود. رئیس جمهور اختیار دارد تا وضعیت اضطراری ملی را برای سالهای بعد نیز تجدید کند.