نهادینه‌سازی پدافند غیرعامل در ساختار حکمرانی کشور

به گزارش پایگاه خبری پایداری ملی، پدافند غیرعامل را می توان یک راهبرد ملی در جهت مصون‌سازی کشور در برابر تهدیدات دشمن و برطرف سازی آسیب پذیری ها دانست که طی بیش از دو دهه فعالیت خود به عنوان مکمل دفاع عامل نقش ایفا کرده است

این مفهوم، که ناظر به اقدامات غیرمسلحانه در برابر تهدیدات و آسیب‌پذیری‌هاست، در سال‌های ابتدایی تاسیس سازمان پدافند غیرعامل کشور (1382) عمدتاً در قالب گفتمان‌سازی، تولید ادبیات مفهومی و اقدامات تبلیغی و آموزشی در سطح نخبگان و بدنه کارشناسی کشور پیگیری می‌شد.

رویکرد گفتمانی پدافند غیرعامل در آن دوره، کمک شایانی به تبیین مفاهیم، ایجاد دغدغه و جلب مشارکت دستگاه‌ها داشت. اما در عین حال، فقدان ضمانت‌های اجرایی، ساختار حقوقی روشن و الزامات الزام‌آور، مانعی جدی در مسیر تحقق کامل اهداف این حوزه محسوب می‌شد.

با گذر زمان و به‌ویژه در آستانه دهه سوم فعالیت پدافند غیرعامل، نوع تهدیدات پیش روی کشور دچار تحول بنیادین شده است. تهدیدات نوین و ترکیبی دشمن، همچون تهدیدات سایبری، زیستی، زیرساختی و حتی شناختی، نیازمند بازنگری در شیوه مواجهه، و عبور از اقدامات صرفاً تبیینی به سمت رویکردهای ساختاری و الزام‌آور است.

در این شرایط، نظام رویکردی نو اتخاذ کرده و بر آن شده است تا با اتکا به ابزارهای حقوقی و نهادی، جایگاه پدافند غیرعامل را در ساختار حکمرانی کشور تحکیم بخشد. این تغییر رویکرد، گامی اساسی در جهت نهادینه‌سازی، الزام‌آوری و مسئولیت‌پذیری بیشتر دستگاه‌ها در حوزه پدافند غیرعامل به‌شمار می‌آید.

تثبیت نهادی و استحکام قانونی پدافند غیرعامل در دهه سوم

به اذعان کارشناسان ورود پدافند غیرعامل به دهه سوم حیات خود، با چرخشی راهبردی در رویکرد همراه بوده است. اگر دو دهه نخست، بر فرهنگ‌سازی، ترویج مفاهیم و توسعه گفتمان پدافند غیرعامل متمرکز بودیم، در دهه سوم، مسیر پدافند غیرعامل به سمت استحکام‌بخشی حقوقی، نهادسازی و الزام‌آوری قانونی تغییر جهت داده است. این تغییر، نه یک انتخاب، بلکه ضرورتی ناشی از تحول در ماهیت تهدیدات علیه کشور بوده است.  در این راستا، چهار تحول اساسی در سطح ملی رقم خورده است:

۱. تصویب قانون تشکیل سازمان پدافند غیرعامل کشور

در مرداد ۱۴۰۲، قانون تشکیل سازمان پدافند غیرعامل با تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان، ابلاغ شد. این قانون، برای نخستین‌بار، جایگاه حقوقی سازمان را تثبیت کرد و آن را با شخصیت مستقل، در تابعیت ستاد کل نیروهای مسلح تعریف نمود. با این قانون، پدافند غیرعامل از یک «سیاست اجرایی توصیه‌ای» به یک «تکلیف الزام‌آور قانونی» ارتقاء یافت. در واقع فصل مشترک فعالیت پدافند غیرعامل و دستگاه های اجرایی در قالب یک قانون مدون شفاف شده است و وظایف و تکالیف مصرح گردیده است.(متن قانون)

۲. تصویب و ابلاغ اساسنامه جدید

بر مبنای قانون جدید، اساسنامه‌ای جامع برای سازمان پدافند غیرعامل تدوین و پس از تصویب فرمانده معظم کل قوا، ابلاغ شد. این اساسنامه نه‌تنها وظایف، ساختار، ارکان و منابع انسانی سازمان را تعریف کرده، بلکه مدل حاکمیتی پدافند غیرعامل در سطوح ملی، استانی و بخشی را نیز ترسیم نموده است. نقش استانداران، شهرداران، دستگاه‌های اجرایی و حتی بخش خصوصی در این ساختار به روشنی تبیین شده و ضمانت اجرای مؤثر برای پیاده‌سازی آن در نظر گرفته شده است.(متن اساسنامه جدید)

۳. حکم دستیاری ویژه رئیس‌جمهور برای رئیس سازمان

بر اساس مفاد اساسنامه جدید، با حکم رئیس جمهور دولت چهاردهم رئیس سازمان پدافند غیرعامل به عنوان دستیار ویژه رئیس‌جمهور در امور پدافند غیرعامل معرفی شده است. این انتصاب، عملاً موجب ارتقاء جایگاه سازمان در تعامل با دولت، و افزایش سطح اثرگذاری آن بر طرح‌ها، برنامه‌ها و مصوبات دولت شده است. این حکم، نشانگر حرکت به‌سوی وحدت فرماندهی و انسجام بیشتر در حوزه پدافند غیرعامل در سطح ملی است.(متن حکم رئیس جمهور)

۴. تصویب آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ (جرم‌انگاری تخلفات)

برای نخستین‌بار، در قالب آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ اساسنامه، تخلف از الزامات پدافند غیرعامل جرم‌انگاری شد. این آیین‌نامه که به تصویب کمیته دائمی پدافند غیرعامل رسیده است، سه سطح از استنکاف (آسیب به امنیت ملی، اخلال در نظم عمومی، و توقف خدمات عمومی) را تعریف کرده و برخوردهای قاطع قضایی یا اداری را برای هر سطح در نظر گرفته است. این سند، پدافند غیرعامل را از سطح توصیه، به سطح الزام‌آوری قضایی ارتقاء داده و یکی از مهم‌ترین ابزارهای تحقق عملی الزامات پدافندی محسوب می‌شود.(دانلود آئین نامه)

آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶؛ نقطه عطف در الزام‌آوری و ضمانت اجرای پدافند غیرعامل

به نظر می توان یکی از مهم‌ترین تحولات دهه سوم پدافند غیرعامل، را تصویب و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ اساسنامه سازمان پدافند غیرعامل کشور دانست؛ سندی که برای نخستین‌بار، تخلف از الزامات پدافند غیرعامل را به‌طور رسمی، در ساختار حقوقی کشور جرم‌انگاری کرده و ضمانت اجرای مشخصی برای آن در نظر گرفته است.در طول دو دهه گذشته، اگرچه ادبیات و الزامات پدافند غیرعامل تولید شده و در بسیاری از دستگاه‌ها ترویج یافته بود، اما به دلیل نبود ابزارهای الزام‌آور حقوقی، اغلب با بی‌توجهی یا اجراهای سطحی مواجه می‌شد. ماده ۲۶ و آیین‌نامه اجرایی آن دقیقاً برای پر کردن این خلأ طراحی شده‌اند. این آیین‌نامه، نه فقط یک سند فنی، بلکه ابزاری برای حاکمیت اقتدار حقوقی پدافند غیرعامل در بدنه اجرایی کشور است.مهم‌ترین نوآوری این آیین‌نامه، تقسیم‌بندی سه‌سطحی تخلفات دستگاه‌ها در قبال الزامات پدافند غیرعامل است:

• سطح اول (بند الف): استنکاف‌هایی که منجر به آسیب غیرقابل جبران و خدشه به امنیت ملی می‌شود. برخورد با این سطح از تخلفات، در صلاحیت قضایی قرار گرفته و باید فوراً توسط سازمان گزارش و به قوه قضائیه ارجاع شود. رسیدگی نیز خارج از نوبت انجام خواهد شد.
• سطح دوم (بند ب): استنکاف‌هایی که موجب اخلال در نظم عمومی یا نارضایتی اجتماعی می‌شود. این تخلفات نیز ماهیت کیفری دارند و مشمول رسیدگی قضایی‌اند، و در فرآیند زمان‌بندی «اسرع وقت» قرار می‌گیرند.
• سطح سوم (بند پ): تخلفاتی که منجر به توقف خدمات، کاهش کارآمدی یا ضررهای غیرامنیتی می‌شوند. این سطح از تخلفات به مراجع اداری و انضباطی ارجاع داده می‌شود.

این طبقه‌بندی باعث شده است که پاسخ نظام به تخلفات، متناسب، هدفمند و کارآمد باشد و از تعمیم غیرواقعی یا برخوردهای سطحی پرهیز شود.آیین‌نامه ماده ۲۶، به سازمان اجازه می‌دهد که برای اعمال نظارت، اطلاعات و مدارک لازم را از تمامی دستگاه‌ها مطالبه کرده و نهادها را ملزم به پاسخ‌گویی فوری کند. این بند، پشتوانه اجرایی قدرتمندی برای مأموریت نظارتی سازمان فراهم کرده است.همچنین تعیین مسئولیت محاسبه خسارت‌ها در صورت بروز زیان ناشی از استنکاف، به سازمان واگذار شده است؛ یعنی سازمان نه تنها هشداردهنده و ناظر، بلکه محاسب خسارت نیز هست؛ که گامی بلند در جهت پاسخگویی و ضمانت اجرایی است.آیین‌نامه ماده ۲۶، صرفاً سازمان را متولی نظارت ندانسته بلکه سازمان بازرسی کل کشور را نیز مکلف به پیگیری حقوقی تخلفات کرده است. همچنین بر همکاری با دستگاه قضایی، وزارت دادگستری و ساختارهای نظارتی دیگر تأکید شده است. این رویکرد چندلایه‌سازی در اجرای قانون را رقم زده است.

تجلی رویکرد الزام‌آور در میدان اجرا

در همین چارچوب و با هدف تقویت ضمانت اجرای الزامات قانونی پدافند غیرعامل، نشست هم‌اندیشی میان مسئولان سازمان پدافند غیرعامل کشور و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های اجرایی در بهار ۱۴۰۴ برگزار شد؛ نشستی که برای نخستین‌بار، به‌طور مستقیم به موضوع برخورد با مستنکفین از اجرای مصوبات کمیته دائمی پدافند غیرعامل پرداخت.

در این نشست، سردار دکتر غلامرضا جلالی، رئیس سازمان پدافند غیرعامل کشور، با استناد به تبصره ۱ ماده‌واحده قانون تشکیل سازمان، تصریح کرد که مصوبات کمیته دائمی برای همه دستگاه‌های اجرایی الزام‌آور است و استنکاف از اجرای آن، تخلف اداری و جرم محسوب می‌شود. وی تأکید کرد که هیأت‌های رسیدگی باید با این تخلفات قاطع، سریع و خارج از نوبت برخورد کنند.

همچنین در این جلسه، دکتر سید محمد شفیعی، دبیر هیأت عالی نظارت بر تخلفات اداری، ضمن حمایت کامل از رویکرد سازمان پدافند غیرعامل، اعلام کرد که هیأت‌های رسیدگی آماده‌اند تا با تشکیل پرونده‌های انضباطی برای مدیران مستنکف، نقش خود را در اجرای قانون به‌درستی ایفا کنند. وی همچنین پیشنهاد عقد تفاهم‌نامه همکاری میان دو نهاد را برای افزایش هماهنگی مطرح کرد.

این نشست، علاوه بر تشریح مفاد قانونی، نشان داد که سازوکار اجرایی، نظارتی و قضایی برای پیگیری تخلفات پدافند غیرعامل اکنون به مرحله عمل رسیده است. از این پس، مدیران دستگاه‌ها نمی‌توانند به هشدارهای سازمان بی‌تفاوت باشند، چرا که فرایندهای حقوقی و انضباطی در حال فعال شدن هستند و غفلت از مصوبات کمیته دائمی، تبعات عملی و شخصی برای آنان خواهد داشت.

آثار راهبردی تحول قانونی پدافند غیرعامل بر حکمرانی امنیتی کشور

تحول ساختاری پدافند غیرعامل در دهه سوم، تنها محدود به تغییرات اداری یا تصویب اسناد جدید نیست؛ بلکه فراتر از آن، آغازگر یک نظم حقوقی-راهبردی نوین در عرصه حکمرانی پایداری کشور به‌شمار می‌آید. قانونی شدن جایگاه سازمان پدافند غیرعامل، ابلاغ اساسنامه مصوب، تعریف سازوکار الزام‌آور برای اجرا و جرم‌انگاری تخلفات، همه نشانگر آن است که پدافند غیرعامل از حاشیه به متن تصمیم‌سازی ملی وارد شده است.

ساختار جدید کارگروه دائمی، با حضور همزمان نمایندگان نهادهای نظامی، دولت و مجلس، از پدافند غیرعامل نهادی فراگیر، هم‌افزا و دارای اقتدار اجرایی ساخته است. همچنین، با ملزم شدن دستگاه‌ها و استانداران به اجرای الزامات پدافندی، گامی مهم در جهت پاسخ‌گو کردن سطوح مختلف اجرایی برداشته شده است.

مسئولیت حقوقی دستگاه‌های اجرایی در نظم نوین پدافند غیرعامل

در این نظم جدید، دستگاه‌های اجرایی نقش محوری و غیرقابل واگذاری دارند. قانون، آن‌ها را موظف کرده است تا الزامات پدافند غیرعامل را در طرح‌ها، برنامه‌ها و فعالیت‌های خود اعمال کرده، ساختار داخلی مشخصی برای این منظور ایجاد نمایند و در برابر این مهم پاسخ‌گو باشند. موافقت‌نامه‌های اجرایی، ساختارهای استانی و گزارش‌دهی فصلی، تنها بخشی از الزامات قانونی است که دستگاه‌ها باید به آن پایبند باشند.

از این‌رو، هرگونه کم‌توجهی یا نادیده‌انگاری پدافند غیرعامل از سوی دستگاه‌های اجرایی، آن‌ها را درگیر فرایندهای نظارتی و قضایی خواهد کرد. در واقع، دستگاه‌ها دیگر نمی‌توانند به پدافند غیرعامل به‌عنوان یک امر حاشیه‌ای یا صرفاً تشریفاتی نگاه کنند، بلکه باید آن را بخشی از مأموریت اصلی خود در تأمین امنیت، تاب‌آوری و خدمت‌رسانی به مردم بدانند.

تثبیت حقوقی پدافند غیرعامل، نه‌تنها سازوکاری برای مصون‌سازی کشور در برابر تهدیدات نوین است، بلکه معیاری روشن برای سنجش تعهد، کارآمدی و مسئولیت‌پذیری دستگاه‌های اجرایی در حکمرانی ملی به‌شمار می‌آید.