بررسی حقوقی الحاق ایران به FATF و چالش‌های فراروی امنیت ملی

به گزارش پایداری ملی به نقل از ماهنامه اطلاع رسانی سازمان پدافند غیرعامل کشور، گروه ویژه اقدام مالی موسوم به FATF یک نهاد سیاست¬گذاری بین‌دولتی است که در سال ۱۹۸۹ توسط گروه هفت (G-7) در پاریس تأسیس شد. اهداف این سازمانِ شبه¬حقوقی در تعیین استانداردها و ترویج اقدامات قانونی، نظارتی و عملیاتی برای مبارزه با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و سایر تهدیدهای مرتبط با سیستم مالی بین‌المللی ترسیم شده است. نخستین مجموعه از توصیه¬های گروه اقدام مالی در سال 1990 در راستای مقابله با پولشویی صادر و در سال 2001 توصیه¬های هشتگانه¬ به منظور مبارزه با تأمین مالی تروریسم ارائه گردید. در تعامل با این راهبردها و توصیه¬ها، کشورهایی که از رهگذر تدوین و اصلاح قوانین داخلی با مراتب فوق همسویی نداشته باشند؛ ضمن انتشار بیانیه توسط گروه اقدام مالی در فهرست سیاه  قرار می¬گیرند. ایران از جمله کشورهایی است که به عنوان منطقه‏ی با ریسک بالا شناخته شده و در فهرست سیاه FATF معرفی شده است. در این راستا مسئله¬ خروج ایران از فهرست سیاه مستلزم همسویی کامل با استانداردهای تعریف¬شده توسط این سازمان است. چنین امری نیازمند بررسی حقوقی و تحلیل بازتاب¬های اقتصادی – سیاسی مطالبات FATF  است که در این نوشته به برخی مباحث اصلی اشاره می¬شود.

  
تحلیل همسویی با توصیه¬های FATF  از منظر ابعاد حقوقی و سیاسی گروه کاری اقدام مالی در تاریخ ۲۳ فوریه ۲۰۱۸ ضمن انتشار بیانیه عمومی با اذعان به اینکه استانداردهای جهانی برای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را ارائه می¬دهد، اقدامات اتخاذی ایران در جهت تطبیق با فرایندهای فوق را ناکافی دانسته و همگرایی کامل با تدابیر پیشنهادیFATF را خواستار شد. با وجود آنکه اهداف گروه اقدام مالی در راستای شفاف¬سازی مراودات مالی و بانکی، پیشگیری از تطهیر پول و کنترل منابع مالی تروریسم قابل امعان نظر است؛ ولی الزامات مطالبه¬شده از سوی این نهاد که در قالب تعهدات سلبی و الزام‌های ایجابی ارائه گشته، از لحاظ ماهیتی و محتوایی دارای برخی نارسائی¬ها و مخاطراتی  است که در ذیل بررسی می¬شود. 

 
1- گسترش انقیاد سیاسی- حقوقی و تداوم مداخله: بارزترین پیامد منفی الحاق ایران به استانداردهای ارائه¬شده توسط FATF ایجاد بستری در جهت نظارت مستمر و تحمیل فشارهای سیاسی و مالی به کشور است. با وجود آنکه راهبردهای گروه مالی در قالب 9 بند تدوین یافته است، ولی الزام¬ها و مطالبات این نهاد به‏گونه¬ای موسع و گسترده است که در هر زمانی به بهانه ناقص¬بودن راهبردهای اتخاذی ایران، امکان بازگشت به اقدامات تنبیهی و مقابله¬ای (counter-measures) از سوی این نهاد و اِعمال فشار بر کشور وجود دارد. مفاد بیانیه عمومی ۲۰۱۸ به نحو آمرانه¬ای تنسیق یافته که بهبود جایگاه ایران در گروه اقدام مالی و برون¬رفت کامل از لیست سیاه FATF مستلزم تطبیق کامل با دستورالعمل¬ها و استانداردهای نهاد مزبور است.

پرواضح است که این امر ضمن گسترش انقیاد سیاسی- حقوقی، با مبانی ایدئولوژیک و قانون اساسی کشور نیز دارای تباین است. طبق اصل دوم قانون اساسی «نفي هرگونه ستمگري و ستمكشي و سلطه¬گري و سلطه¬پذيري و استقلال سياسي و اقتصادي و اجتماعي و فرهنگي و همبستگي ملّي» از آرمان¬ها و مبانی نظام محسوب می-گردد و این در حالی است که الحاق شتاب¬زده به توصیه¬های FATF می¬تواند چنین آرمانی را با چالش مواجه ساخته و استقلال کشور در زمینه¬های سیاسی، اقتصادی و حقوقی را به مخاطره اندازد.

بنابراین می-بایست پیش از هر نوع تصمیم¬گیری در پذیرش مطالبات گروه اقدام مالی به بررسی دقیق مطالبات و پیامدهای حقوقی، سیاسی و اقتصادی آن توجه شود. بند اول مطالبه¬ی FATF شامل یک تعهد ایجابی در الزام به جرم¬انگاری تأمین مالی تروریسم و یک تعهد سلبی در حذف معافیت گروه¬های تحریم¬شده که در تلاش برای پایان¬دادن به اشغالگری خارجی، نژادپرستی و استعمار هستند؛ می¬باشد.

تعهد مزبور که به صراحت ایران را به پایبندی به تعریف موسع تروریسم و عدم توجه به جنبش¬های آزادی¬خواهانه ملزم می¬کند، اصطکاک و چالش عمده¬ای با مبانی ارزشی نظام جمهوری اسلامی داشته و می¬تواند پیامدهای حقوقی معتنابهی را در پی داشته باشد. طبق اصل ۱۵۴ قانون اساسی، «جمهوری اسلامی ایران در عین خودداری کامل از هر گونه دخالت در امور داخلی ملّت‌های دیگر، از مبارزه حق‌طلبانه مستضعفین در برابر مستکبرین در هر نقطه از جهان حمایت می‌کند». بنابراین عدم توجه به جنبش¬های آزادی‌بخش با مبانی انقلاب اسلامی و اصل 154 قانون اساسی که حمایت از مبارزات مردمی را سرلوحه¬ی خود قرار داده در تقابل آشکار است. این مسئله می¬تواند حتّی منجر به تحریم‌های فصل هفتم شورای امنیت علیه کشور گردد.

2- تضعیف امنیت اقتصادی و زمینه¬سازی برای مسدود کردن اموال ملّی: بیانیه عمومی ۲۰۱۸ در بند 2 شناسایی و مسدودنمودن اموال و دارایی¬های تروریست¬ها مطابق با قطعنامه¬های شورای امنیت را مطالبه نموده است. این تعهد با وجود آنکه می¬تواند فرصت سازنده¬ای را برای کشور در راستای شناسایی و مسدودنمودن دارایی¬های تروریست¬ها و حامیان آن¬ها فراهم سازد، ولی در درازمدت می¬تواند به پدیده¬ خودتحریمی نیز منجر گردد. چرا که با توجه به تعهد مطروحه در بند 1 که استثنای حمایت از نهضت¬های مردمی و جنبش¬های آزادی‌خواهانه را نپذیرفته و کشور را ملزم به شناسائي، رديابي، مسدود کردن و تصرف وجوه و اموال در جهت مقابله با تروریسم طبق تعریف¬های مندرج در قطعنامه¬های شورای امنیت نموده است؛ می¬تواند چالش¬های عدیده¬ای را در مسدودکردن دارایی¬های نهادهای انقلابی ایجاد نماید. پرواضح است که این امر ضمن آنکه موجب عدول جایگاه کشور به موقعیت پیشین شده، تضعیف امنیت اقتصادی و اعمال فشارهای مالی بر کشور را نیز به دنبال خواهد داشت. 

3- تزاید سازوکارهای محدودکننده و اختلال در تبادلات مالی: یکی دیگر از تبعات منفی دستورالعمل‌های FATF ایجاد و گسترش اختلال در جریان آزاد مراودات مالی- بانکی و تحمیل سازوکارهای سخت‌گیرانه و محدودیت¬آمیز به عرصه اقتصادی کشور است.

تعهدات مقرر در بند 4 بیانیه FATF  مبنی بر «الزام به گزارش فعالیت¬های مشکوک مربوط به تراکنش¬های مالی و اطمینان از استقلال کامل واحد اطلاعات مالی» می¬تواند از منظر امنیت اقتصادی نتایج نامطلوبی را درپی داشته باشد. تحقق الزامات فوق مستلزم مداخله دولت در کلیه مراحل امور مالی و بانکی اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از شناسایی مشتریان، ورود در مبادلات به بهانه مشکوک بودن، تشدید نظارت¬های بانکی، ارائه¬ گزارش در معاملات به صرف وجود ظن و گمان و اقداماتی از این قبیل است که می¬تواند موجب اختلال در شرایط اقتصادی و مبادلات مالی که اتخاذ اصل برائت و صحت از مبانی سهولت و شکوفایی عرصه¬ی اقتصادی است؛ شود.

همچنین اطمینان از استقلال کامل واحد اطلاعات مالی (Financial Intelligence Unit)، تعهدات ایجابی گسترده¬ای را می¬تواند به دنبال داشته باشد. در واقع مفهوم مخالف این توصیه حاکی از آن است که گروه مالی اصل را بر عدم استقلال واحد اطلاعات مالی کشور دانسته و اثبات عملکرد مستقل واحد مزبور را بر عهده¬ دولت نهاده است؛ امری که ابزار راستی¬آزمایی آن توسط گروه اقدام مالی مشخص نشده و در واقع اثبات آن مستلزم تبعیت از سازوکارهای گسترده و مبهمی است که ممکن است در ارزیابی کارشناسان نهاد مزبور مقرون به واقع تلقی نگردد. علاوه بر این الزام مقرر در بند 3 مبنی بر «ارائه¬ تضمین و حصول اطمینان از رعایت نظام مراقبت مشتریان» و تعهد بند 5 که «اثبات نحوه شناسایی و تحریم خدمات¬دهندگان غیرمجاز انتقال پول و اوراق بهادار» را درخواست نموده، عبارات بسیار کلّی و مبهمی هستند که اثبات این اهداف را به صورت یکجانبه و آمرانه بر کشور تحمیل نموده است. چنین رویه¬ای از منظر اصول تقریر مفاهیم یک سند که می¬بایست فحوای دقیق و شفافی داشته باشد، نیز دارای نارسایی¬های نگارشی و محتوایی است.  

4- الزام به انطباق کامل با کنوانسیون CFT و معاهده پالرمو و پذیرش نارسایی¬های این دو سند: الحاق به کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم (CFT) و کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان¬یافته فراملّی- پالرمو (AML) تکلیف دیگری است که در بند 6 بیانیه گروه مالی بدان اشاره شده است. این درحالی است که الحاق به معاهدات فوق، بازتاب¬های اقتصادی - سیاسی و الزامات مضاعفی در‌پی ‌خواهد داشت. به عنوان نمونه کنوانسیون CFT به شدت آزادی¬های مدنی در حوزه¬ی مالی و اقتصادی را محدود نموده و تمهیدات مطروحه در ماده 18 کنوانسیون از جمله تشدید اقدامات نظارتی بر صدور مجوزها، مداخله در مبادلات به بهانه مشکوک بودن و الزام دولت¬ها¬ به معاضدت در زمینه ردیابی و کنترل حمل و نقل مرزی دارایی و اوراق بهادار می¬تواند موجب اختلال در شرایط اقتصادی و مبادلات مالی شود. این مسئله می¬تواند در مراودات و سرمایه¬گذاری¬های بین¬المللی نیز مانع آزادی حرکت سرمایه و موجب اتخاذ برخوردهای مغرضانه شده و خسارت¬های هنگفتی را بر کشور وارد نماید. در بند 6 ماده 7 کنوانسیون CFT اذعان شده «کنوانسيون هيچگونه صلاحيت قضائي را که توسط يک کشور عضو و مطابق با قانون داخلي¬اش اعمال مي¬گردد مستثني نمي¬دارد.» این بند انقیاد و تطبیق کامل با استانداردهای مطروحه را افزایش می¬دهد. همچنین سیاق ماده 6 کنوانسیون که کشورها را ملزم به تدوين قوانین بدون ملاحظات سياسي، فلسفي، عقيدتي، نژادي، قومي و مذهبي نموده است، در عمل با مبانی فلسفی و ایدئولوژیک و نیز قانون اساسی کشور دارای تقابل است. 

در پایان باید گفت حوزه ها و زمینه های مرتبط با شفافیت تبادلات مالی و استانداردهای مصرّح FATF بسیار گسترده و مطلق می¬باشد. لذا برای اتخاذ تصمیم در همسویی با راهبردهای مزبور می¬بایست تمامی ابعاد حقوقی، سیاسی و اقتصادی در نظر گرفته شده و به منظور تضمین امنیت ملّی به دقت مورد بررسی قرار گیرد.   

لیلا نعمتی
دانشجوی دکتری حقوق جزا- وکیل دادگستری